國家技術戰略制定、實施、監控評估（一）
執行摘要
美國正在探索新的競爭模式，這種競爭模式不僅注重傳統的軍事力量措施，還注重技術創新以及技術創新對綜合國力的貢獻。技術和創新是美國軍事、政治和經濟實力的關鍵推動因素。
為了有效執行國家技術戰略，美國政府需要開發新流程來制定、實施和監測評估該戰略。此外，還需要創新性地優化現有流程，因為這一領域的官僚基礎迄今為止一直沒有得到協調，且資源不足，重視程度也不夠。國家安全委員會、國家經濟委員會（NEC）和科技政策辦公室（OSTP）等機構目前的結構和組織劃分沒有充分的能力統一行動，應對這一挑戰。針對戰略支持，本報告提供了流程設計的關鍵要素，但沒有制定詳細的行動計劃；最好的設計不是最“正確”的設計，而是領導層愿意使用的設計。報告基于CNAS報告《掌舵》所提出的提升-保護-合作-計劃框架，為政策干預提供了策略樣本。
報告就戰略制定、實施、監控評估三個階段分別提供了建議。以下主題貫穿這幾個階段：促進內外部涉眾接受、運用召集權、清查和協調政策工具、獲取人才和專門知識、為定制信息和分析建立通道、制定流程和戰略的評審與修正方法。總體而言，流程只有透明、清晰，能夠追責到人，才能得到領導層的信任和肯定。
概述
正如Richard Fontaine和ShawnBrimley所說，一項國家技術戰略提出后，若沒有專門的實施流程，將會淪為紙上談兵。本報告就戰略的制定、實施以及監控評估提出以下建議：
戰略制定
- 評估能力。NSC和OSTP應牽頭對現有政策工具、能力、權限、彼此之間的差距、資源投資以及這些投資與政策指導和優先級的相互影響進行基線自查。行政管理和預算局（OMB）、財政部和小企業管理局應評估研發投資的影響以及給企業的創新激勵和補貼。
- 統一領導層認識。拜登政府應設置一個共同的愿景，統一用詞，制定運作規劃，確定高層領導角色，組織論壇以澄清信息并討論決策。為此目的，總統可提前發表講話，或者推出技術競爭分析產品。
- 任命國家安全副顧問（DNSA）負責技術競爭事宜。喬·拜登總統應任命DNSA負責技術問題（下稱“技術DNSA”），分別向國家安全顧問、國家經濟委員會（NEC）主任和科技政策辦公室（OSTP）主任負責（或至少與這些機構步調一致）。DNSA應監督相關理事會和各機構工作人員，牽頭制定戰略，著手建立監督政策實施所需的新政策和分析機構。應為DNSA至少配備技術競爭協調辦公室。
- 招賢納士。政府應從內部和外部多元化人才庫中抽調跨職能專家；建立臨時工作組和常設分析中心，支持專家需求；為招聘、促進和發展跨學科職業人才制定激勵措施。
- 建設可信分析基礎設施。政策領導人應明確戰略制定分析需求，建立技術分析中心，為技術競爭趨勢制定統一的分析標準，建立跨機構技術競爭分析社區，支持情報優先級設置流程，進行地平線掃描（Horizon scanning），促進學術和私營部門建立信息合作關系。
- 切實履行責任。戰略起草者應仔細審核并支持實施計劃，明確目的、方式和手段，而不是將這項任務留給各機構，因為無論是領導人還是機構，對這一戰略的流程和實施都并不熟悉。
戰略實施
美國政府需要召集內外部所有涉眾，集中人才和資源，才能成功實施國家技術戰略。
- 行使行政權力。總統應將國家技術戰略作為內閣級活動的常規議程項目，并應明確表示已將戰略實施過程委托給技術DNSA。
- 召集中立的跨學科政策論壇。拜登政府應設立跨領域的技術競爭協調辦公室，由來自各個機構和負責外部交流的多學科工作人員組成。辦公室應包括分別負責提升、保護和合作這三大戰略環節的理事會以及與重點技術領域相關的關鍵技術實施理事會，負責配置人員，協調跨機構政策。
- 發布實施指南。擬設置的技術競爭協調辦公室除了將規劃工作委托給各機構之外，需要為戰略的各大環節提出跨領域實施指導方針。規劃小組應定期監控、審查這一指導方針，確保工作正常進行。
- 構建能力和社區。參與技術競爭的機構應在專業人才和能力方面進行投資，建設專業領域，建立職業培訓和認證，開發興趣社區資源。
- 吸引外部涉眾參與并制定相應激勵措施。政府應制定涉眾流程和計劃，保證各戰略目標之間的一致性，例如，技術論壇或美國創新人力資本委員會及協作組織，將政府、學術界、行業協會、私營部門代表和專業協會聚集在一起，確定和解決科學、技術、工程和數學（STEM）人力資本需求。
- 對齊戰略資源。新成立的技術競爭協調辦公室應與OMB和OSTP合作，制定預算規劃指南、成果評估要求和年度預算審查流程。
戰略監控評估
領導層需要根據技術進步的速度和趨勢更新戰略更新。
- 采用傳統的監控評估模式，確保戰略按計劃實施。技術戰略流程應透明、可復用，可用于衡量進展，更新優先事項，評估戰略子組件和更新戰略。
引言
在新的大國競爭模式背后，美國兩黨在國家安全方面有著強烈的共識，即這種競爭不會以軍事為主導；要在競爭中立于不敗之地，需要將技術、創新和經濟力量結合起來。
現在的競爭環境迥異于過去的幾十年。當前，理論工作取得了突出成果，提出了一些構想和框架，為美國維護其準則、價值觀、制度和先天優勢奠定了堅實基礎。但是，實現這些新構想的政府機構聯動機制—政府內外的人民、流程、人才和關系—仍然是各行其是，且資源不足，也未得到足夠重視。美國要想與能力強大、足智多謀的對手展開戰略競爭，這種態勢必須改變。
有了《2017年國家安全戰略》、《2018年國防戰略》、《2021年國家安全戰略中期指導方針》這樣的戰略基礎，加上國會對這一領域的關注度不斷提升，以及國家安全從業人員的廣泛力量，拜登上任后，美國政府加足馬力，重新評估美國的戰略優勢情況和基礎。這一工作的核心是明確技術和創新作為美國軍事、政治和經濟力量的關鍵推動因素。這并不是美國第一次正視科技在國家實力中的作用；歷史分析表明，從內戰到冷戰，美國在應對戰略挑戰方面有著悠久的國家技術創新傳統。
但是，美國曾無人撼動的技術領導地位如今卻岌岌可危，美國決策者長期以來為確保美國的地位和影響力所依賴的戰略支柱已不再穩固。本研究項目的假設是：拜登政府為滿足這一迫切需求會推行國家技術戰略，即制定綜合框架，規劃、實施和更新技術政策。2021年1月，當時的候任總統喬·拜登將他的科學顧問提升到內閣級別，釋放了這一信號。在給科學顧問的信中，他寫道：“我希望你……就聯邦政府應采取的總體戰略、具體行動和新結構向本屆政府提出建議，確保美國能夠繼續代表美國人民充分利用科技的力量【增加了強調】。”這一戰略以及相應支持機構的目標是維持美國的世界首要技術強國地位，造福美國公民，贏得經濟競爭，保障國家利益，而不損害美國的價值觀或主權。
不過，指導、實施和評估國家技術戰略工作的關鍵決策機構嚴重滯后或根本不存在。就這一目標，前兩屆政府對國家安全委員會（NSC）等機構進行了建設并取得了一些進展，但根據斯坦福大學的報告，它的中心結構和戰斗節奏仍然“跟不上時代”。國家技術戰略要規劃和推動“舉國行動”方案，以保持現有技術優勢，創造新的技術優勢，拜登政府必須有遠見卓識，在官僚結構改革、基礎流程、人才、制度和信息方面進行投資。
本報告旨在闡述有效實施國家技術戰略所需要的行政要素，并未為戰略本身提供智識框架；這些要素在本系列的另一份報告《掌舵：應對中國挑戰的國家技術戰略》中提及。如果缺乏這些要素，即使是最強大、最全面的國家技術戰略也只會在書架上吃灰。本報告評估了現有的模式和結構，將新國家技術戰略的流程分為互有重疊的三個階段：戰略制定、戰略實施和戰略監控評估。
報告討論了支持每一階段所需的要素，提出了實現目標的建議措施，并就支持這些措施提供了示例策略。針對每一要素，報告沒有提供詳細的示意圖，而是突出說明了取得成功的必要因素。流程始于上層，應該根據使用者的喜好來調整。政策流程的執行不存在唯一的最佳方法；對總統來說，最佳流程是具有可操作性、能實現其政策目標的流程。就本報告而言，最壞的結果是，為實施本文所述建議，投入了大量資源、時間和人力費用，結果因為領導缺乏關注而不了了之。積極結果是，許多想法得到積極采納，各機構根據人員配置和對齊模型進行了針對性調整。
背景和方法
本文是新美國安全中心（CNAS）的美國國家技術戰略項目的一部分，該項目旨在為美國國家技術戰略開發智識框架，引領美國的長期創新，保持美國的技術領導地位。為支持這一項目，本報告探討了政府制定和實施有效的國家措施應采用的制度和行政流程，以重振美國的技術競爭力。本文雖然以《掌舵》中提出的方法為參考，但提出的建議可用于支持各種技術戰略框架。本報告的結論和分析基于作者所瀏覽的大量文獻、對國防部、財政部、商務部、白宮國家安全和經濟委員會等機構現任和前任官員的采訪以及有政策實施者、私營部門代表和學術專家參加的兩次研討會。
《掌舵：應對中國挑戰的國家技術戰略》節選
要與強大的對手持續競爭，美國政府必須制定一項國家技術戰略：用全面的框架來規劃、實施和更新其技術政策。該戰略作為“舉國行動”，涵蓋人力資本、基礎設施、投資、稅收和監管政策以及制度和行政流程，目的是保持美國的現有優勢并創造新的優勢。為了有效地制定和實施戰略，必須讓聯邦和州政府、私營企業、學術界和公民社會的所有涉眾參與。大目標是維持美國作為世界首要技術強國的地位，?ì?￡?à1ú公民，贏得經濟競爭，保障國家利益，而不損害美國的價值觀或主權。
《掌舵》為實現新的美國國家技術戰略的愿景和目標提供了初步行動框架，包含四大要素：提升美國的競爭力；保護美國的關鍵技術優勢；與盟友合作以徹底擊敗對手；做好規劃，重新評估和調整戰略。這四大要素結合起來，為美國保持長期的經濟優勢和提升國家安全奠定基礎。
