部分國際組織參與全球數字治理研究
全球加快進入數字社會，數字領域相互沖突或不同利益調和的現象明顯增多，需要國際組織、多邊機制開展行動，形成既包括正式規則、標準，也包括各種非正式制度安排在內的治理成果。習近平總書記在十九屆中央政治局第二十七次集體學習時強調，“要深刻認識錯綜復雜的國際局勢對我國的影響，既保持戰略定力，又善于積極應變，既集中精力辦好自己的事，又積極參與全球治理，為國內發展創造良好環境。”《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》也明確指出，要“積極參與數字領域國際規則和標準制定”。作為全球治理中不可或缺的一環，國際組織正以各具特點的方式和路徑參與數字治理，推動形成數字規則，影響數字經濟、數字社會的未來走向。
一、全球數字治理中的多邊主義
以多邊主義為主要原則的國際秩序，是世界各國共同維護國際和平與安全，促進全球可持續發展、應對人類共同挑戰的基礎和保障。盡管近年來電子商務等多邊議題談判進程緩慢，國家間立場難以調和，多邊組織頻頻經歷“退群”，使傳統多邊機制面臨危機，有效性受損。但國際組織和國際社會仍積極維護多邊主義，推動多邊主義在全球治理中取得成果。美國拜登政府上臺后，立即簽署行政令帶領美國回歸世界貿易組織（WTO）、世界衛生組織（WHO）、巴黎氣候協定等多邊機制。美國的回歸將推動多邊主義發揮更加重要的作用，可以預見，未來國際組織將推動形成更多治理新規則，國際組織內部博弈也將更加復雜激烈，國內制度與國際規則的關系將受到重新檢視與塑造。
從全球范圍看，隨著數據流動、人工智能、數字貿易、數字經濟等議題的興起，二十國集團（G20）、七國集團（G7）、經濟合作與發展組織（OECD）、亞太經合組織（APEC）等國際組織均已常設數字治理議題（見表 1），充分發揮各自在組織機制和運作方式上的特點與優勢，在推動全球數字治理中開辟不同的道路。
表1 主要國際組織常設數字治理議題
二、全球數字治理中的部分國際組織及其運作
近年來，全球多邊機制曾遭遇危機與低谷，有效性受損。隨著大國對外戰略發生調整，將多邊機制作為發揮全球領導力，實現規則和模式輸出的主要平臺，多邊機制在全球數字治理中再次發揮了重要的積極推動作用。傳統機制與新機制、新平臺為數字治理提供多元化制度供給，共同構成全球數字治理的整體圖景。
1. G20——最具包容性的新型國家對話機制
G20 成立于 1999 年，在 2008 年全球金融危機后升級為正式制度化的首腦會議，逐漸成為全球治理體系中最重要的制度平臺之一。無論從主體的代表性、議題的覆蓋面還是與其他國際組織的聯結性來看，G20 都是目前全球數字治理中最重要的平臺之一。
從主體看，G20 成員國在全球 GDP 及數字經濟排名中大多位列前 20 名，數字技術、數字產業、數據貿易處于領先地位。從議題來看，G20 推動的數字議題涉及發展、監管、治理、貿易投資、金融、知識共識等 6 大類，共 22個方向（見表 2）。自 2016 年杭州峰會發布《G20 數字經濟發展與合作倡議》以來，G20 歷年都發布有關數字治理的成果文件。從聯結性來看， G20 通過共同推動協議、結成知識伙伴和給予行動支持，與 WTO、OECD、世界銀行（WB）等多個機構合作，成為協調多方利益、動員多種力量的合作平臺。
應該看到的是，G20 是沒有常設機構的非正式機構，缺少約束、監督成員國的正式條約，決議/宣言的執行力得不到強有力保障。據有關統計顯示，從 2008 年至 2018年，G20 所有議題成果的平均執行率為 65% 左右，信息通信技術（ICT）及數字議題的平均執行率約 71%，在一定程度上制約了 G20 在全球數字治理體系中發揮更為有效的作用。
表2 2016-2020 年 G20 歷年數字治理成果文件
2. G7——核心影響力來源
G7 是全球綜合實力最強的 7 個國家組成的對話合作機制。G7 近年來也高度關注數字治理，涉及網絡安全、數字化轉型、人工智能治理、數字貨幣、數字貿易等焦點議題（見表 3）。作為“發達國家俱樂部”，G7 成員國的政治經濟實力決定了其在國際事務中的影響力和話語權。G7 決議經常具有全球風向標意義：或是在 G7 內部先就某事項達成一致，再推動更廣泛的國際組織達成相似決議，典型例子如 2021年推動達成全球稅收改革方案；或是由 G7對某事項定下基調提出基本原則，再帶動相關專業國際組織開展研究評估、形成監管目標、制定規則標準，形成對專業領域的主導權，典型例子如 2020 年以來對全球數字貨幣監管框架的構建。
表3 2016-2021 年 G7 歷年數字治理成果文件
當下，G7 正通過新建數字治理國際組織和出臺數字治理規則藍本以鞏固擴大傳統優勢。在建立組織方面，2018 年法國和加拿大在 G7 峰會上提出建立“人工智能全球合作伙伴組織”（GPAI），美國于2020 年宣布加入后，該組織覆蓋了 G7 所有成員國，將成為 G7 向全球推行人工智能治理規則的重要平臺。該組織將會以價值觀和民主原則作為基石塑造人工智能治理模式，對異己者進行限制圍堵。在出臺規則方面，G7 于 2021年 10 月發表關于數字貿易的原則宣言，提出了包括跨境數據流動、全球治理、工人、消費者和企業保護等內容的數字貿易規則框架，并將利用OECD 等機制向全球更大范圍推廣，在跨境數據流動、數字交易系統、個人和企業數字權利保護等領域形成具有相當國際影響力的新規。
3. OECD——以軟性機制嵌入全球數字治理
OECD 作為政府間國際經濟組織，其性質更像一個提供政策研究和協調討論的平臺，以及為國家或其他國際組織服務的咨詢機構。除了具有法律約束力的協議等“硬性”機制以外，OECD 的一套成熟完備的“軟性”機制更具特點。這套機制既是 OECD 推動各國政策制定的組合工具箱，也是 OECD 與其他主要國際組織/多邊機制進行嵌構治理的主要途徑。“軟性機制”主要包括：一是建立了包含 12 個行業，共 900 多項數據的主要經濟指標數據庫，其中涉及數字治理的約 13 項。OECD 數據庫具有高度權威性，為戰略政策制定提供基礎支撐。二是定期公布多項監測結果與評價指標，如領先指數（CLI）、服務貿易限制指數（STI）等，涵蓋經濟運行、監管、教育、科技等多個領域，是引用率較高的經濟社會發展評價指標。三是為國際組織或國家制定政策提供藍本，如出臺全球第一份政府間人工智能治理框架《OECD 人工智能原則》。目前，已有 42 個國家采納該原則。四是開展評估與同行評議，如競爭政策評估、國際稅收透明度同行評議等，形成類似“黑—白—灰名單”的深度監測和政策執行機制。
OECD 利用其特殊的“軟性機制”成為全球多領域治理的積極嵌入者，形成了與 G20、G7、APEC 等主要多邊機制/國際組織的復合工作網絡，間接影響力不容低估。OECD 也是美國在全球推行政策的主要平臺，在重返多邊政策下，美國近期在多個場合提出要強化在 OECD 主導議題的影響力。一個典型的例子是，OECD 的包容性稅收框架《關于稅基侵蝕和利潤轉移的行動計劃》（BEPS）自提出后歷經數年談判，因各國數字產業發展水平不均衡難以達成一致，一些國家的單邊稅政策陸續出臺。該局面在 2021 年發生轉機，OECD 將BEPS 協議提交 G20 加入羅馬峰會議程，在美國推動達成全球最低企業稅稅率協議后，BEPS 隨即在G20 獲得突破性進展，130 多個國家意向同意簽署。可以預見，未來 OECD 通過提供規則藍本、建立評價指標、向 G20 等組織輸送談判文本、與 GPAI等組織深化合作等方式，將在數據監管、人工智能治理等重點議題下將發揮更重要的作用。
4. APEC——制度規則融通平臺
APEC 于 1990 年設立電信與信息工作組，并于 2012 年設立電子商務指導組，屬于較早開始涉足互聯網/數字議題的國際組織。APEC 橫跨亞太地區，成員國既包括全球前三大經濟體，也包含眾多新興國家，成員之間的政治、經濟狀況、治理模式和制度規則存在較大差異。同時，作為對世界 GDP 占比貢獻最多以及全球經濟增長最快地區，APEC 成員國對國內規則、區域內規則與國際規則接軌具有較高需求。因此，APEC 比較重視為成員搭建制度融通的平臺，促進區域制度與相關國際規則接軌，進而推動區域經濟一體化和全球化。
APEC 在促進區域內數字治理中所做的最富特點的工作，當屬其貿易和投資委員會（CTI）下屬的數字經濟指導組（DESG）推動建立的跨境隱私規則（CBPRs）。該規則基于 APEC 跨境隱私體系（2005 年發布，2016 年修訂）而建，構造了一套以政府間機制為基礎的雙重認證機制。在該機制下，區域內國家可選擇加入 CBPRs，CBPR 成員國以專門標準審查并認定國內組織成為 CBPR 問責代理機構，通過認證的問責代理機構可對本國企業或組織的個人信息處理活動是否符合 APEC 隱私規則體系進行審計，審計結果得到 CBPR 成員國互認。
CBPRs 機制的目的是跨越各國國內個人信息保護制度的差異，推動區域內數據自由流動，平衡消費者保護和數字經濟發展。當前，CBPRs 共有美國、加拿大、日本、韓國、新加坡等 9 個成員國。2018 年，新加坡和美國在 APEC 下發起成立了處理者隱私識別認證計劃（PRP），對數據處理者識別與處理個人隱私信息提出基準要求。萬事達卡等重要金融企業是該計劃的參與者，這也是 APEC推動亞太區域內規則與全球規則融通接軌的一個典型案例。
三、小結
全球數字領域規則競爭加劇，國際組織、多邊機制在促進各國數字政策制定、解決數字時代的治理赤字過程中發揮著特別的作用。盡管當前以雙邊、區域機制替代多邊機制的“自下而上”路徑有強化的趨勢，但國際組織也在積極通過構建復合網絡、新設議程、擴充機構等途徑推動多邊機制取得進展。未來全球數字治理國際組織及多邊機制將繼續面對有效性與普遍性的取舍，開放合作與安全保守的權衡，多邊主義與單邊利益的博弈，對數字治理格局產生重要影響。
