中國信通院李強治：從“十四五”規劃看數字經濟治理新格局

2022年1月6日，國務院印發了《“十四五”數字經濟發展規劃》（以下簡稱“《規劃》”），明確將數字經濟定義為繼農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態，并指出數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。這意味著我們從國家戰略規劃層面開啟了一個新經濟時代，意義重大。

《規劃》提出，到2025年要將我國數字經濟核心產業增加值占GDP比重提升到10%，到2035年要努力形成成熟完備的數字經濟現代市場體系的宏偉目標。可以預見，未來5~15年將是我國數字化轉型全面開啟的重要時期，同時也是全球技術、經濟和社會深刻變革的關鍵時期，在新的技術更迭、時代變遷中，機遇與挑戰并存。特別是對于中國這樣一個大國，如何構建與數字經濟發展水平相適應的治理能力，防范化解重大風險，優化數字經濟營商環境，至關重要。

“十四五”規劃中的數字經濟治理新格局

《規劃》將“健全完善數字經濟治理體系”作為八項重點任務之一，做出了詳細部署和規劃，勾勒出我國“十四五”數字經濟治理的新格局。

一是劍指多頭監管和監管空白問題，強調政府間要加強政策和監管的協同。進入移動互聯網時代后，“互聯網+”蓬勃發展，向各領域廣泛滲透、跨界融合，致使原本條塊清晰的機構職責和監管邊界面臨挑戰，初期沒人管、后來多頭管的問題也隨之產生。《規劃》在多處強調了這一治理理念：第一，提出要明晰數字經濟各領域各方面的主管部門和機構職責，避免職責交叉或監管空白。第二，提出要推動各部門監管規則的統一，加強分工合作與協調配合，避免政策沖突。第三，要完善會商機制，針對影響面廣、涉及面大的違法違規問題，各部門要形成合力，全方面、全鏈條監管。

二是注重優化數字經濟營商環境，提升監管的開放、透明和法治水平。監管水平是影響營商環境的重要因素，在數字經濟這個市場化程度極高的領域更是如此。數字經濟要做強做優做大，不僅要注重“放管服”改革的動能釋放效應，更要注重提升監管的透明度和法治化水平。《規劃》至少提了幾個方面的要求：第一，分類清理規范不適應數字經濟發展需要的行政許可、資質資格等事項。第二，強化以信用為基礎的數字市場監管能力。第三，再提建立健全觸發式監管機制，體現了國家對數字經濟新業態新模式在合法性問題上的包容審慎態度。

三是強調政府數字化治理能力建設，提升治理的精準性、協調性和有效性。數字化發展在對政府治理能力提出巨大挑戰的同時，也為政府治理效能的提升提供了新的工具和手段。面對海量、動態、復雜的數字生態，用“數字化”應對“數字化”成為必然選擇。從《規劃》看，政府數字化治理能力將著重聚焦三個方面的建設：第一，加強數字經濟統計監測，提升分析評估和決策支撐能力。第二，關注數字技術風險預警和應急處置，防范新技術濫用可能導致的經濟、社會和道德風險問題。第三，建立數字服務監管體系，提升對互聯網、云計算等平臺企業經營者及其行為的監管能力。

四是加快健全數字經濟監管制度規則，構建統一公平、競爭有序的數字市場。2021年以來，我國高度重視數字市場公平競爭環境建設，積極推進反壟斷和反不正當競爭執法，并高度重視相關制度的建設和完善。《規劃》繼續深化了中央財經委第九次會議、中央深改委第二十一次會議以及中共中央政治局第三十四次集體學習會議的相關任務部署，再次提出要“加快健全市場準入制度、公平競爭審查機制，完善數字經濟公平競爭監管制度，預防和制止濫用行政權力排除限制競爭。”可以預見，“十四五”時期，以《反壟斷法》修訂為核心的數字市場公平競爭相關法律制度將加速建構。

五是建立完善政府、平臺、企業、行業組織和社會公眾多元共治新格局。多元共治一直是我國應對數字化挑戰所積極倡導和努力構建的治理模式。其中，如何發揮好平臺企業的治理優勢和社會公眾的治理約束是關鍵。《規劃》在這兩個關鍵環節上進行了重點部署：第一，提出要明確平臺企業的主體責任和義務，推進行業服務標準建設和行業自律，保護平臺從業人員和消費者合法權益。第二，強調社會監督、媒體監督、公眾監督的作用，暢通多元主體訴求表達、權益保障渠道，制定并公示爭議解決規則，及時化解矛盾糾紛，維護公眾利益和社會穩定。

健全完善數字經濟治理體系的挑戰與建議

從以上五個方面的重點內容看，我國高度重視與數字經濟發展水平相適應的治理能力建設，強調協同、高效和多元的治理理念，積極穩妥地處理發展與監管的關系。當然，要在“十四五”時期全面實現新治理體系的構建并非易事。最重要的原因在于我們所面臨的數字經濟治理風險越來越具有系統性、潛在性和長期性特點。

一是系統性風險的外部性，要求從更高層面加強政策的協同聯動和規則的統一透明。經過移動互聯網早期發展的混沌時期后，針對“互聯網+”引發的職責邊界不清問題已經得到極大改善，絕大多數新模式新業態都明確了主管部門、甚至建立了諸多的跨部門協調機制。但隨著超級平臺的崛起以及經濟社會各領域的全面數字化滲透，各類系統性風險或數據、算法等綜合性問題不斷凸顯，正在進一步提高協同治理的復雜性。突出表現在風險和問題的跨領域性、跨地域性特點，使得我們無法簡單的從某一個部門或某一個地區出發做好監管工作。這些風險和問題的強外部性，決定了劃清職責邊界難度大大增加，也凸顯了從更高層面加強政策協同聯動、推動規則統一透明，形成監管合力的重要性和必要性。

二是系統性風險的復雜性，要求政府部門形成更加敏捷的治理能力。不論是技術能力的建設，還是觸發式監管的實施，清晰的問題導向，明確的法律規則和監管底線，都是這些治理能力建構的重要前提。然而，系統性風險和問題高度復雜，對其治理的規則和監管底線都不太容易明確。這主要來自兩個方面的挑戰：一是實踐的動態性和創新性，二是理論的滯后性和局限性。因此，推動數字經濟治理走向現代化，就要求政府部門比以往任何時候更加具備敏捷的應對和調整能力。一方面，要時刻在動態變化中不斷健全完善規則和監管底線，根據底線規則開展觸發式的監管執法，保持監管定力，對違法違規行為堅決從嚴治理；另一方面，要積極推動數字經濟監管理論的研究和突破，加強機理分析、實證檢驗和政策評估，保證規則制定的科學合理性。

三是系統性風險的潛在性，要求科學建立系統評估和綜合防范的治理機制。近兩年，全球主要國家紛紛強化數字平臺監管，共同原因是認識到數字經濟領域的系統性風險已經超越了市場與企業范疇，帶來經濟結構、社會關系的深層次變革。很多政府、產業和學界人士認為，這對一國基本經濟和社會制度構成了潛在威脅。因此，數字經濟治理不是簡單的治理違法違規問題，而是與經濟調節和社會治理等問題密切相關。從以往經驗看，對這類問題的治理，往往是在科學系統評估基礎上對“度”的把握，而且干預的機制和手段也多是“疏堵結合”式的多因素引導。可以預見，未來數字經濟治理體系的構建，不僅有競爭政策和行業監管的基礎作用，還將有產業政策、創新政策和社會政策等的引導作用。

作者簡介

李強治，中國信通院政策與經濟研究所監管研究部主任，主要從事互聯網行業監管、平臺經濟治理等領域的政策研究。

聯系方式：liqiangzhi@caict.ac.cn