以公共數據治理助推數字政府建設

數據作為數字時代的關鍵生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，對人類社會的生產方式、生活方式和社會治理方式產生著日益廣泛的深刻影響。在全球數字經濟蓬勃發展的當代，大力開放公共數據資源，釋放“數據紅利”，已經成為世界上很多國家數據治理改革的新動向。

為了激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟，增強經濟發展新動能，構筑國家競爭新優勢，2022年12月發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）不僅對企業數據、個人數據的流通利用作了詳細規定，也對公共數據治理提出了明確要求。公共數據屬于重要的數據類型，既具有經濟價值，有利于推動產業數字化和數字產業化；又具有政治價值，有利于促進數字法治政府建設。加強公共數據治理，可以為深化創新驅動、推動高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

一是繼續推進公共數據開放與共享，打破“數據孤島”。公共數據屬于公共生產要素，《優化營商環境條例》第5條規定，“依法促進各類生產要素自由流動”。通過向社會開放公共數據，有利于優化數字經濟營商法治環境，從而可以促進我國數字經濟快速發展。通過在政府部門間共享數據，有利于實現政府公共管理與服務的精準化、個性化。近年來我國公共數據開放與共享取得了巨大成就，很多地方都已經建立了公共數據開放與共享平臺，促進了公共數據的高效流動，但同時也存在一些問題。《意見》要求，對各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據，加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破“數據孤島”。

應建立公共數據分類分級確權授權制度，不斷完善公共數據開放的法治化水平。構建統一規范、互聯互通、安全可控的國家公共數據開放平臺，及時調整公共數據開放目錄，對于社會需求迫切、商業增值顯著的公共數據應當優先開放。確定公共數據優先開放的具體范圍，應當征求有關行業協會、企業、社會公眾和行業主管部門的意見。有序推進國務院部門垂直管理業務系統與地方數據平臺、業務系統數據雙向共享。以應用場景為牽引，建立健全公共數據供需對接機制，推動數據精準高效共享，大力提升數據共享的實效性。

二是有效保障公共數據安全。數字經濟發展需要大量數據要素，但公共數據的流通利用易直接或間接導致個人信息、商業秘密、國家安全受到損害。為了防止公共數據在流通利用過程中，對個人、企業、國家等造成不利影響，需要完善相應的保密審查和安全管理法律制度。依法依規予以保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場。

《意見》要求，統籌發展和安全，貫徹總體國家安全觀，劃定監管底線和紅線。鼓勵公共數據在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用范圍。應規范企業參與政府信息化建設中的公共數據安全管理，確保有規可循、有序發展、安全可控。

三是促進并規范公共數據的商業利用。公共數據屬于生產要素的一種，為了激活公共數據要素市場，提升數據流通利用效率，應探索公共數據的商業利用。商業利用往往需要大量公共數據，會給政府帶來一定的開放成本，對于大規模的或持續的商業利用申請，政府除了可以收取適當的查詢、復制和審查等費用外，還可以收取適當的報酬。而且，允許合理收費有利于充分調動政府開放數據的積極性。政府可以通過協議的方式，約定數據開放的使用方式和使用報酬。

《意見》要求探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。應支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用，企業與個人信息數據市場自主定價。然而，在促進公共數據商業利用的同時，應對其進行有效規范，避免損害公共利益。此外，應慎重將公共數據作為國有資產管理，否則可能出現為了過度追求財政收入而造成“數據壟斷”，最終不利于公共數據開放。

四是探索建立公共數據資源開放收益合理分享機制。公共數據屬于新型的公共生產要素，在收益分配機制上不同于非公共數據。《意見》提出推進非公共數據按市場化方式“共同使用、共享收益”的新模式，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。對于公共數據，《意見》要求加大政府引導調節力度，探索建立公共數據資源開放收益合理分享機制，允許并鼓勵各類企業依法依規依托公共數據提供公益服務。公共數據具有公共性，其產生的收益不應屬某一個或少數幾個部門所有，應建立體現效率、促進公平的公共數據要素收益分配制度。

人類已進入數字時代，政府應有序推動公共數據資源開發利用，提升各行業各領域運用公共數據推動經濟社會發展的能力，提高決策科學化水平和管理服務效率，以推動早日建成整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字法治政府。