打擊美國面臨的虛假信息
2021 年 12 月 16 日，美國網絡空間日光浴委員會（CSC）發布第 6 號白皮書《打擊美國面臨的虛假信息》。該委員會對網絡支持的虛假信息進行了深入的研究，提出了美國可以采取措施，以增強對虛假信息的抵御能力，特別是來自外國行為者的虛假信息。這份白皮書是委員會深入研究、與專家面談和審議的結果。報告旨在解釋委員會擬議的分層網絡威懾戰略如何適用于打擊虛假信息，并提出一套政策建議，使美國能夠更好地防止、應對和抵御針對它的虛假信息的后果。這份白皮書提出了 7 項建議，以減少信息生態系統中的虛假信息，并增強個人和社會對虛假信息和惡意外國影響的適應能力。
1美國的信息生態系統
在虛假信息的背景下，美國面臨著來自民族國家對手的嚴峻威脅，其中最突出的是中國、俄羅斯和伊朗。這些政府利用情報人員、外國媒體機構、企業和僑民散布不實信息，試圖削弱對關鍵機構的信心，散布民眾不和。這些惡意的外國行為者利用傳統和社會媒體創造和傳播虛假信息，以追求更廣泛的地緣政治目標，放大嚴重危機，并利用社會裂痕。
俄羅斯情報機構包括聯邦安全局（FSB）、聯邦政府對外情報局（SVR）和總參謀部軍事情報局（GRU），各自開展影響美國信息環境的情報行動。此外，俄羅斯政府還通過官方渠道、政府資助的實體以及包括俄羅斯在內的代理渠道發布和宣傳虛假信息，這些渠道包括戰略文化基金會、全球研究、新東方展望和地理信息系統。這些代理機構中有許多通過雇用美國或其他西方作家和學者，混淆了他們與俄羅斯政府的關系。與俄羅斯一樣，中國也參與了一項具有長期戰略影響力的行動，其目的是在全球范圍內改變價值觀，并將自己定位為一個新的意識形態。伊朗是一個規模較小但很強大的國家，致力于獲得地區影響力，控制公民獲取信息的渠道，并維護其國家形象。
2當前聯邦政府的舉措
在過去的幾年里，聯邦政府在解決網上虛假信息問題上取得了長足的進步，但在這一領域取得有效進展的重要結構性障礙依然存在。最主要原因是沒有明確指定的機構和相關部門統籌所有工作。當前沒有一個聯邦實體擁有監督、權力或資源來承擔打擊虛假信息；也不清楚單一的聯邦實體應承擔哪些責任。為此，包括美國國家情報局總監辦公室（ODNI）、美國聯邦調查局（FBI）和美國國土安全部（DHS）在內的聯邦行政機構建立了一些旨在處理外國虛假信息問題的中心、工作隊和提出倡議。自 2017年以來，每一項國防授權法案都提到了這一主題，并授權聯邦政府采取行動。美國國會（USC）和行政部門都表示愿意對外國干涉活動做出回擊，特別是那些影響選舉的活動。美國司法部（DOJ）起訴了與造謠活動有關的特工人員，尤其是那些與俄羅斯互聯網研究機構有聯系的人。美國財政部（DT）還利用第 13757 號和第 13848號行政命令授予的權力，制裁參與干涉選舉的俄羅斯和伊朗實體或個人。
2.1 聯邦機構倡議
繼俄羅斯試圖干預 2016 年總統選舉之后，特朗普政府在 2017 年國家安全戰略以“以實力維護和平”的標題下列入了一個關于“信息治國”的章節。該文件指出，敵對國俄羅斯和中國為謀取戰略利益而進行信息“武器化”，并控制本國公眾的信息獲得權。同樣，盡管拜登政府尚未發布其“國家安全戰略”，但 2021 年3 月發布的《國家安全臨時戰略指南》將錯誤和虛假信息列為敵對國家使用的工具之一，目的是利用被察覺到的弱點，在自由國家內部和國家之間散布分歧，侵蝕現有的國際規則，并推廣其他威權治理模式。
下面概述了聯邦政府各機構和部門正在進行的一些最顯著的打擊虛假信息的舉措。
（1）謠言控制。在 2020 年選舉活動的籌備過程中，網絡安全和基礎設施安全局（CISA）啟動了謠言控制。政府提供有關選舉保護工作的權威信息，先發制人地警告和揭露與選舉完整性有關的虛假信息。為了成功復制 CISA 網站，其他聯邦政府機構也建立了類似的網站來處理與新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）相關的信息。例如，美國聯邦應急管理局（FEMA）和美國國防部（DOD）都有“謠言控制”網站，以幫助“區分關于應對新冠肺炎大流行的謠言和事實”，以及與參與應對新冠肺炎反應的其他聯邦政府機構和部門網頁的匯總鏈接。DOJ 的網站也提供了有關如何識別與新冠肺炎相關的騙局信息，美國聯邦貿易委員會（FTC）的網站也是如此。各州也采用了這一模式，例如，馬里蘭州建立了自己的謠言控制網站。在選舉和新冠肺炎問題上，科羅拉多州也是如此。
（2）虛假信息工作組。反外國影響工作組于 2018 年在 CISA 的前身機構內成立，2021 年，該工作組轉變為（打擊）錯誤信息、虛假信息和惡意信息工作組（MMD），旨在與機構間和私營部門合作伙伴、社交媒體公司、學術界和國際合作伙伴密切協調，建設抵御惡意信息活動的能力。該工作組側重于 3 個利益攸關方群體：相關主題專家，有助于增強對威脅的理解；可信的發聲者，有助于放大信息傳遞；信息材料中所針對的一般公眾。該工作組還試圖將虛假信息問題轉移到適當的社交媒體平臺和執法部門。
（3）外國影響工作隊。2017 年秋，FBI 成立了自己的工作組，重點關注外國勢力的威脅，其目的是協調反情報、網絡、犯罪和反恐部門。它的工作主要涉及投資、信息共享和私營部門伙伴關系。
（4）保護發聲人倡議。FBI、DHS 和 ODNI共同發起保護發聲人倡議，并為希望保護自己不受網絡攻擊和外國活動影響的政治活動提供資源。其視頻和材料涵蓋了商業電子郵件攻擊、基于云的服務、洗劫軟件、多因素認證和社交媒體素養等主題。這為保護發聲人的數字設備、社交媒體賬戶和私人信息免受網絡攻擊提供了技巧和最佳實踐。
（5）全球接觸中心（GEC）。GEC 是根據 第 13721 號 行 政 命 令 于 2016 年 設 立 的，目的是協調政府向外國公眾通報恐怖分子事件。2017 財年美國國防授權法案（NDAA）第1287 條修改了 GEC 的授權，賦予其領導聯邦機構承認、理解、揭露和打擊旨在破壞美國國家安全利益的外國和非國家宣傳和虛假信息工作。GEC 的職能包括識別當前和正在出現的外國宣傳和虛假信息的趨勢，以便協調和制定戰術、技術和程序的發展，以揭露和駁斥外國的錯誤信息和虛假信息，并積極向美國以外的受眾宣傳基于事實的敘述和政策。到目前為止，GEC 已經發布了一份關于俄羅斯宣傳和虛假信息的報告；其技術參與小組通過召集公共和私營部門的技術專家和規劃部門來領導美國政府的創新工作。并專門致力于為美國政府確定、評估、測試和實施針對外國宣傳和虛假信息的技術問題。
（6）美國國家情報局總監辦公室（ODNI）。2021 年 4 月，ODNI 宣布成立外國惡意影響中心，重點是協調和整合有關惡意影響的情報，匯集相關和多樣化的專門知識，以更好地了解和監測挑戰。該中心建立在通過 ODNI 進行的現有工作基礎上，包括一系列關于虛假信息的情報社區評估，主要側重于選舉方面。此外，2021 年根據《情報授權法》要求建立社會媒體數據和威脅分析中心，以促進打擊虛假信息的公私合作。情報界將更廣泛的戰略背景帶入有關外國虛假信息的對話中發揮著重要作用，強調了對手如何利用虛假信息來追求其更大的外交、國家安全和經濟目標。
2.2 國會提案
在第 117 屆國會上，參眾兩院的立法者就提出了 40 多項包含“錯誤信息”或“虛假信息”的法案。其他數十項法案涉及與此相關的類似議題，包括外國影響、公民教育、媒體和廣告以及社交媒體監管，但沒有具體提及虛假信息問題。擬議立法的廣度表明，國會有意愿在這一問題上取得進展。與本報告的建議一樣，這些提案試圖利用各種不同的工具解決虛假信息和外國對美國公眾的影響問題。然而，由于黨派關系，到目前為止，在第 117 屆國會期間提出的與虛假信息有關的法案中，有近三分之二缺乏兩黨共同贊成。
自 2016 年以來，國會對處理虛假信息的興趣有所上升。2016 年，俄羅斯破壞總統選舉完整性的事件，引發了公眾對其作用的擔憂。在第 113 屆國會（2013 年—2014 年）期間，包含“錯誤信息”一詞的法案只提出了兩項，沒有一項法案包含“虛假信息”一詞。然而，人們對這次議題的興趣穩步上升，在第 116 屆國會（2019年—2021 年）期間，近 100 項法案提到“虛假信息”或“錯誤信息”。會議也標志著一個重要的轉變：第一次有將近一半的法案得到了兩黨的支持。目前，第 117 屆國會的任期剛過四分之一，與虛假信息和錯誤信息有關的法案數量就或將創下新高。
2.3 國會提案制裁和執法行動
聯邦機構對當前造謠活動采取的措施主要集中在執法行動和對試圖在選舉背景下干涉媒體環境的行為者的制裁上。主要的目標是俄羅斯行動者。在最引人注目的案件中，一個大陪審團起訴了 13 個人和 3 家與互聯網研究機構有關聯的公司，指控他們卷入俄羅斯試圖干預 2016年總統選舉的行動，罪名是共謀欺詐美國、串謀實施電信欺詐和銀行欺詐，以及嚴重的身份盜竊。在最近的一項行動中，司法部指控一名佛羅里達州居民利用社交媒體故意散布有關投票的虛假信息，從而干涉了 2020 年的總統選舉。
財政部還根據兩項行政命令（EOs）和一項立法，對使用網絡手段干預訴訟的行為者實施了制裁。2016 年，奧巴馬總統簽署了第 13757號行政命令，這是對早些時候關于網絡攻擊的行政命令的一項修正，授權對篡改、更改或造成挪用信息并且其目的或效果是干擾或破壞選舉進程的機構或人實施制裁。2018 年，特朗普總統簽署了第 13848 號行政命令，授權直接或間接參與、贊助、隱藏或以其他方式參與干涉美國大選的人實施制裁。這兩項措施都使財政部能夠凍結資產，并阻止被列入外國資產管制局特別指定國民名單的個人的交易，因為他們的行為符合上述規定。這兩個行政命令還使財政部能夠制裁在物質上、財政上或技術上幫助其他從事此類行為的人。
到目前為止，財政部已經根據這些行政命令對 100 多名與選舉有關的干擾和網絡支持的虛假信息采取了行動。其中一些行動基于上述對參與 2016 年總統選舉干預的俄羅斯個人的起訴，或針對參與 2018 年中期選舉干預的俄羅斯國民和公司。其他一些組織也涉及伊朗行為者和實體，包括一些伊朗政府組織，因為它們干預了 2020 年總統選舉。司法部還根據《外國代理人登記法》和《國際緊急經濟權力法》，利用其權力機構占領伊朗用來攻擊美國人和影響公眾輿論的領域。
3打擊虛假信息的建議
本白皮書概述的戰略和建議優先考慮那些最有可能對民主機構或健康和人類安全造成重大損害的威脅。僅在過去一年，美國公眾就面臨著威脅這兩個目標的虛假信息活動，這表明危險威脅是真實和普遍的。
3.1 建議 1：國會應設立一個公民教育工作隊，使更多人能夠獲得公民教育資源，并提高公眾對外國虛假信息的認識
虛假信息剝奪了民主國家政府和公民所必需的知情權。該委員會重申，減輕虛假信息影響的最可持續的方法是建立公眾對抗御虛假信息的能力。為了抵制對手試圖混淆真相、加劇分裂、破壞民主及其體制等意圖，美國需要重振公民教育，從而恢復共同的價值觀。
通過憲法手段更有效地推動變革。在公民教育方面，重新強調對媒體和數字掃盲倡議，以幫助人們更合理使用信息，并發展理解數字時代公民責任概念所需的技能。美國政府必須促進和重振美國對民主制度重要性的理解，以此作為抵御外國利用分裂和自滿的堡壘，這是美國政府在國家安全方面的當務之急。
公民教育對于培養應對國家安全挑戰所需的公民責任感也至關重要。了解美國憲法和美國建國文件并對所在的國家和社區感到責任感，更有可能努力避免分享虛假信息。傳統的網絡安全是政府、企業和個人的共同責任。然而，如果美國沒有向其公民灌輸公民責任感，他們就不太可能意識到自己在工作和家庭中在保護網絡生態系統方面的作用。新冠肺炎和其他公共衛生問題也引起了類似的關注。
為了支持促進公民參與的必要性，國會正在考慮通過兩黨、兩院制立法來重振公民教育。國會應該在國家安全的迫切要求下采取行動，建立資源和項目，為所有年齡段的公民教育提供適當的聯邦支持。
3.2 建議 2：國會應確保向非政府虛假信息研究團隊提供資金支持
外國虛假信息活動的性質以及對美國產生的影響，這個復雜問題僅靠聯邦政府無法解決。學術機構、智囊團、非營利組織和企業實體在識別和揭露網上虛假信息活動方面都發揮了重要作用，聯邦政府可以通過與社會媒體數據和威脅分析中心合作提供資金和研究機會來支持這些組織的工作。研究任務是多方面的，非政府組織可以幫助人們更豐富地理解虛假信息活動，分析虛假信息活動在內容和結構方面的中長期趨勢、開發分類和共同定義，以便進一步開展旨在減少虛假信息影響，提升其對策的有效性的研究。這類研究通過提高對潛在和持續威脅的認識來建立更知情、更具彈性的公眾和證據基礎，對未來制定應對虛假信息挑戰的政策解決辦法是至關重要的。
國會通過撥款、計劃和立法方式為虛假信息研究人員提供資金，以確保非政府研究人員獲得虛假信息的數據；增加對美國國家衛生基金會（NSF）的資助，為外國虛假信息的研究提供捐款；增加對行為和認知科學、社會科學和經濟科學、計算機和網絡系統以及信息和智能系統部門的資助，用于支持以下方面的進一步研究：信息環境下敵國的行為及其對美國公民對民主的態度；虛假信息的經濟學，以及聯邦行動如何減少制造和傳播虛假信息的動機；被操縱的媒體（也稱為“深度偽造”）對在線用戶的感知、態度和行為的影響；驗證圖像、音頻和文本來源的技術解決方案，以幫助識別、標記和控制在線出現的媒體。
3.3 建議 3：國會應資助司法部向非營利中心提供支持，以便向美國公眾查明、揭露和解釋有害的外國影響活動
正如新冠肺炎相關虛假信息所造成的損害所表明的那樣，除了采取長期的公共教育舉措，美國還必須具備實時識別高度危險的虛假信息活動的能力，并將其告知活動平臺和公眾。民間社會還必須保持強大的非政府能力，以查明這些虛假信息活動及其有害的基礎設施。至關重要的是，美國政府應幫助確保社交媒體公司、其他媒體機構、私營部門和民間社會的利益相關者繼續建立必要的專業知識和信譽，以便在虛假信息活動對美國公眾構成緊迫威脅時發出警報。
為了幫助增強非政府組織識別和宣傳此類活動的能力，國會應該資助司法部，通過司法部的項目（該項目可以通過該辦公室的一個部門進行管理），與國土安全部和國家科學基金會協商，向非營利性中心提供支持，以確定、揭露和解釋對美國公眾有害的外國影響活動，同時將這些活動置于避免放大這些活動的背景下。CSC 將這一建議納入了 2020 年 5 月題為《大流行病的網絡安全經驗教訓》的白皮書，與大流行病和疫苗安全有關的虛假信息的繼續傳播再次驗證了這一建議的重要性。
3.4 建議 4：國會應在國土安全部內建立一個能力，以積極監測外國的虛假信息
國會應責成國土安全部部長、國家情報局總監和聯邦調查局局長協商，通過在國土安全部內建立一種職能，以積極監測外國宣傳、恐怖主義傳播和暴力極端主義。美國媒體應建立社交媒體環境；向公眾宣傳其內容；并就此類宣傳中所涉及的主題提供事實信息。
國會還應授權該職能機構與國務院全球參與中心分享信息，并從該中心接收信息。國會應指示國土安全部與國家情報總監和聯邦調查局協商，制定一項利用主要社交媒體平臺、開源情報公司和其他私人調查機構等來源的數據計劃，以告知公眾。在制定該計劃時，國土安全部應制定和協調一個公私流程，以便與聯邦政府自愿分享信息，對外國和極端主義的虛假信息活動進行追蹤溯源，并制定迅速施加后果的備選方案。此外，該計劃應提供一個藍圖，與合作伙伴和盟友協調，以促進伙伴國政府、美國政府、州和地方政府、學術界和私營部門之間的多向信息共享。
3.5 建議 5：國會應在國土安全部設立一個資助項目，旨在為州和地方政府配備必要的人員和資源，以查明外國虛假信息活動，并將反制措施納入公共傳播戰略
與聯邦政府相比，州政府和地方政府的信任度相對較高，聯邦政府對抗虛假信息的最有效方式之一是使州和地方政府能夠在一些公共通信中發揮帶頭作用。但與聯邦部門和機構的對應人員一樣，州和地方政府機構的公共事務小組往往資金不足且缺乏教育公眾了解影響州和地方政策問題的虛假信息的能力。聯邦政府還應確保州和地方政府，包括州和地方選舉官員和法院，可以申請資金，為其通信小組配備提供更多的人員和工具，以查明和應對可能影響健康和人的安全或民主體制完整性的領域的虛假信息。
國會應授權設立一個由國土安全部管理的資助方案，并為該方案撥出充足的資金，使各州和地方政府提供具備必要的人力和資源，以確定虛假信息活動，并在影響健康和人的安全或民主體制完整性的政府計劃或政策出臺時，將反制措施納入公共宣傳戰略。
3.6 建議 6：國會應改革《外國代理人登記法》，并指導聯邦通信委員會出臺新規定，以提高美國媒體所有權的透明度
人們對大眾媒體全面、準確、公正報道新聞的信任度正在下降。在 2000 年，12% 的美國成年人將他們對大眾媒體的信任度評定為“一點也不信任”；相比之下，51% 的人評定為“有很大的信任度”或者“有相當多的信任度”。在 2020 年，33% 的美國成年人對大眾媒體不信任，而只有 40% 的人對大眾媒體“有很大的信任”或“相當多的信任”。許多因素影響媒體的整體信任度，但美國新聞消費者應該有權了解他們的新聞環境中的信息來源。當媒體機構是外國所有和經營時，透明度法規對于確保美國新聞消費者意識到外國行為者試圖影響公眾輿論至關重要。當媒體機構是國內媒體時，透明度規則仍然是至關重要的，因為它們幫助美國新聞消費者了解他們收到的信息。
國會應授權強化司法部對外國媒體公司可能違反《外國代理人登記法》（FARA）進行調查的能力，國會還應指示聯邦通信委員會（FCC）頒布關于在美國境內運營的所有媒體公司的媒體所有權透明度的新規定。
3.7 建議 7：國會應授予聯邦實體發布和執行社交媒體平臺透明度準則的權力
社交媒體平臺已經改變了人們消費信息的方式。雖然平臺不是信息的唯一提供者，但平臺卻被虛假和不實信息利用于在美國挑起和放大政治和社會的不和諧。由于平臺在信息生態系統中的獨特地位，可以對媒體和信息環境產生積極的影響。政策制定者和立法者應該抵制將內容排除在第一修正案（First Amendment）保護范圍之外。
國會應指示拜登政府在 90 天內報告并計劃委托一個實體為社交媒體公司制定明確的透明度準則。該實體不應限制內容，而應負責制定與以下方面要求有關的規則：（1）關于內容審查政策和被刪除內容的透明度上報情況；（2）平臺廣告的透明度和標簽；（3）平臺上信息排序算法的透明度要求；（4）對 FARA 注冊代理創建的內容進行標記；（5）對 BOT 賬戶和由機器人傳播的內容貼上標簽；（6）社會媒體公司將制定政策和程序，披露機器人和其他此類工具的使用情況。
4結 語
信息系統是一個具有挑戰性的政策問題。它涉及個人自由，以及外國對美國民主的介入，同時也影響到國家安全和美國民主的基礎。它巧妙地編織在現代社會和網絡中，但是卻具有威脅性。這份白皮書中的建議同樣具有挑戰性，政策制定者會發現，要實施一些像對社交媒體公司的監管這樣的措施，難度會比其他措施更大。雖然這些建議在某種程度上是相互關聯的，但它們可以單獨執行，每一項建議都將代表打擊虛假信息斗爭的進展。
