數據安全：政府數據開放共享
如果把數據比喻成鉆石礦，那么政府便是最大的礦主。或許有人以為阿里巴巴、騰訊、谷歌、Facebook等互聯網巨頭企業是大數據的開荒者和掌控者，事實并非如此，大規模數據收集與處理的先驅其實出現在政府領域。早在19世紀80年代，美國政府借助統計學家赫爾曼·霍爾瑞斯發明的電動機來讀取卡片上的洞數，僅用一年時間就完成了原需耗時8年的人口普查活動，就此開啟了政府進行大規模數據收集與利用的新紀元。20世紀30年代，美國總統富蘭克林·羅斯福為促進社會保障法的實施，推動了美國政府史上最雄心勃勃的數據收集項目之一，對美國2600萬名企業雇員和300萬名雇主的職員檔案及人員記錄進行采集。時至今日，政府已成為數據資源的最大持有者。由于政府可以強制、免費收集數據，未來政府累積的數據將更加龐大。
毫無疑問，政府掌控的數據蘊藏了巨大的經濟和社會價值。但當下大多政府數據尚處于沉睡狀態，價值并未得到充分的挖掘和利用。如何使這些沉睡數據被充分利用，成為國家治理及政府行政面臨的新課題。隨著大數據時代及數字經濟時代的到來，技術持續突破，觀念不斷革新，人們逐漸意識到政府數據只有被充分開放、共享，讓政府之外的主體也成為數據享用者，其價值才能得到充分彰顯。
世界各國政府充分認識到開放政府數據的戰略意義，一改過去的封閉態勢，紛紛開展政府數據開放行動。例如，美國、英國、澳大利亞、加拿大、挪威、荷蘭、印度等諸多國家政府都創建了“一站式”數據開放平臺——Data.gov，以發布他們收集的數據；同時不斷出臺要求政府各部門進一步加強數據開放的政策措施，除了收集數據，還包括如何將數據轉化為切實可用的信息產品以及知識。當然，政府數據的開放并非無邊界、無限制。政府數據開放并不意味著將所有政府掌握的數據都向社會公眾進行開放，數據開放必須以保障國家和公共安全、社會穩定為前提。
對于那些涉及國家和公共安全、社會秩序、公共利益、商業秘密、個人隱私等敏感性及機密性數據的開放，必須施以合理、有效、可靠的規范和管制。因此，如何制定隱私和保密政策，進而尋求政府數據開放的邊界，成為世界各國開展數據開放行動中面臨的重要挑戰。
1. 聯合國“全球脈動”項目
聯合國秘書長執行辦公室于2009年正式啟動了“全球脈動”（Global Pulse）倡議項目，目的在于通過推動數據高效采集與數據分析方法創新突破，探索大數據技術服務于社會經濟發展的解決方案及有效路徑，進而推動大數據技術作為公共產品的研究、發展和利用，最終使大數據對全球可持續發展和人道主義行動發揮實質作用。其中，促進建立公私部門數據開放，形成數據開放共享伙伴關系，成為該倡議項目的重要原則和實施途徑。該項目依托脈動實驗室（Pulse Labs）研發強大的數據分析工具及方法，進而將其應用推廣至更大范圍。
2012年5月29日，“全球脈動”項目發布《大數據開發：機遇與挑戰》報告，闡述各國特別是發展中國家在運用大數據促進社會發展方面所面臨的歷史機遇和挑戰，并為正確運用大數據提出了策略建議。該報告認為，世界正在經歷一場數據革命。相對于上一代通過有限渠道生成的小體積的模擬數據，當今大量的數據通常通過不同的渠道，從不同的來源生成和流動，包括數字化生成、被動生成（人們日常生活的產品或與數字化服務交互生成）、自動化收集（系統能夠提取和存儲其正在生成的相關數據）、在地理上或暫時性可跟蹤化（如移動手機定位數據）及持續分析。數據傳播速度、頻率和數據來源的增加，促使數據開發形成了“數據洪流”。
該報告還分析了大數據革命帶來的挑戰，這些問題在今天仍然是大數據發展所面臨的基本困境。首先是隱私問題，隱私可能在許多情況下被泄露。例如，人們通過簡單勾選一個選項，同意采集和使用網絡產生的數據，但并沒有完全意識到這些數據如何被使用或濫用。其次是數據開放共享存在諸多障礙，基于保護自身競爭力等原因，私人企業和其他機構并不愿意共享這些數據以及自身業務的數據。從公共或私人部門獲取非公開數據，需要特定的法律確保通過可靠的機制訪問數據集。此外，還有數據內部可比性和系統互操作性的技術挑戰。因此，“全球脈動”項目提出“數據慈善事業”的概念，即企業主動以匿名方式向改革者提供數據集（去掉所有個人信息），以便從數據里挖掘出深刻的觀點、模式和趨勢性的數據。
2. 美國大數據戰略
美國作為大數據誕生的策源地與技術創新的前沿陣地，一直在全球居于領先地位。對于政府數據開放，美國同樣是全球最堅定的倡導者和實踐者之一。美國認為，數據是具有價值的國家資本，理應向公眾及社會開放，進而充分實現其價值，而不是將數據深藏于政府內部。2012年3月，白宮發布“大數據研究和發展計劃”，正式成立專門的“大數據高級指導小組”，提出以國家安全保障為核心，以科技與工程創新為抓手，全面提升美國從大規模復雜數據中提取信息和觀點的能力。同年11月，美國公布多項研發政策，都與各級政府、私營部門、科研院所的大數據研究項目有關。2013年11月，美國實施“數據-知識-行動”計劃，為通過大數據改造國家治理模式、支持技術研發創新、培育經濟增長點指明了具體的實施路徑。2014年5月，美國總統辦公室提交《大數據：把握機遇，維護價值》政策報告，重點強調政府部門應當與私人部門展開數據開放共享、緊密合作，利用大數據共同降低發展風險。2018年12月21日，美國眾議院投票決定啟用《公共、公開、電子與必要性政府數據法案》（又稱《開放政府數據法案》），標志著美國政府在數據開放上又邁出了歷史性的一步。它奠定了政府數據開放的兩個基本原則：一是在不損害隱私和安全的前提下，政府信息應以機器可讀的格式默認向社會公眾開放；二是聯邦機構在制定公共政策時應當循證使用。
除了加強頂層設計，美國政府還有很多重要舉措。在政府投資核心技術開發方面，2011年，國家科技委員會專門成立“大數據高級督導組”（Big Data Senior Steering Group,BDSSG），負責確定聯邦政府當前需要開展的大數據研發任務；2012年3月29日，美國奧巴馬政府的白宮科技政策辦公室發布“大數據研究與開發計劃”，首批共有六個部門宣布投資2億美元，用于本領域內先進工具與核心技術的研發和應用，共同提高收集、存儲、保留、管理和分析海量數據所需核心技術的先進性。
在公共數據開放方面，作為美國“開放政府”承諾的關鍵部分，2009年奧巴馬政府依據《透明和開放的政府》推出統一數據開放門戶網站——Data.gov，要求各聯邦機構將需依法公開的數據和文件按照統一標準分類整合，上傳至該網站，供用戶集中檢索，實現了政府信息的集中、開放和共享。為了方便公眾使用和分析，Data.gov網站還加入了數據的分級評定、高級搜索、用戶交流和互動等功能。例如，運用Data.gov提供的白宮訪客搜索工具，不僅能夠搜索到訪客信息，而且可以將白宮訪客與其他微博、社交網站等進行關聯，進一步增加了訪客的透明度。
為了更方便民眾使用，方便應用領域的開發者利用這些數據開發應用以滿足公共需求或創業，Data.gov匯集了1264個應用程序和軟件工具、103個手機應用插件。另外，Data.gov還發布了政府API索引，使這些資源可以更易被找到和便于使用。通過開放API接口，Data.gov讓政府的信息和服務交付更加便捷，也讓公眾和企業家在構建更好政府、提升服務的過程中成為合作伙伴。美國政府也希望并鼓勵公眾（開發者、創業者和企業家）能夠積極加入進來，成為這個進程的一部分。美國還和印度一道對Data.gov實行了開源，把代碼托管到GitHub上以供各國的開發者使用或根據需要修改。通過構建OGPL平臺，提供開源的政府平臺代碼，并允許任何城市、組織或政府機構創建開放站點，美國政府可以進一步推動數據開放行動進程。美國政府還成立了“數字服務創新中心”，開發了Sites.USA.Gov網站來幫助各機構建設即插即用型網站。同時，政府出臺移動應用程序開發項目，幫助各機構對移動應用程序進行規劃、測試、開發和發布，確保更加安全和高效。
3. 英國數據權運動
英國既是大數據的擁抱者，也是政府數據開放的領導者和先行者。2010年，英國時任首相卡梅倫便明確提出繪制英國開放政府和透明政府的藍圖。當年，英國政府公布了開放政府許可證、政府出版的作品的永久免費版權許可證，以及data.gov.uk公共部門數據集存儲庫，拉開了政府數據開放的歷史帷幕。2011年9月，英國正式啟動了開放政府國家行動計劃，以優化公共資源管理方案及完善公共服務為切入點，開展政府數據開放活動。2012年6月，英國政府建立了一套對公共部門開放數據程度的評價體系，對各公共部門完成開放數據任務情況進行審計，以促進英國公共服務數據的開放性。2013—2015年，英國啟動第二個開放政府國家行動計劃，將政府開放行動內容鋪開至反腐敗、信息基礎設施建設，以及提高社會救助力度等領域，并制定了21條開放承諾為問責和約束提供依據。
現在，英國已成為世界上政府數據開放最成功的國家之一。2018年萬維網基金會發布的《開放數據晴雨表》顯示，英國在政府數據開放方面的指數與加拿大排名并列第一，如表1所示。一份國際行業報告顯示，英國政府通過大數據技術每年已節省約330億英鎊。目前，英國已開放了有關交通運輸、天氣和健康等方面的核心公共數據庫。
表1 2018年全球開放數據晴雨表
英國政府的數據開放之所以成功，在于其構建了完善的政府數據開放政策體系。目前，英國發布的政府開放數據相關政策主要包括《邁向第一線：更聰明的政府》《聯合政府：我們的政府計劃》《英國政府許可框架》《開放政府伙伴關系英國國家行動計劃2011—2013》《2011秋季聲明》《促進增長的創新與研究戰略》《公共部門透明委員會：公共數據原則》《開放數據白皮書：釋放潛能》《開放標準原則》《開放政府伙伴關系英國國家行動計劃2013—2015》《抓住數據機遇：英國數據能力戰略》《G8開放數據憲章英國行動計劃2013》《身份管理與隱私原則》《英國開放數據路線圖2015》《地方政府透明行為準則2015》及《英國開放政府國家行動計劃2016—2018》。
這套政策體系并沒有停留在紙上，而是發揮著具體的實踐指導作用。首先，這套政策類型多樣、系統性強、機制靈活，具體包括標準政策、許可政策、規劃政策等多種類型，而政策制定主體既包括內閣辦公室這種中央政府機構，也包括國家檔案館、財政部，以及商業、創新與技能部等多個機構，構成了多維、多方協同治理的格局，以保障政策落到實處。其次，這套政策注重連貫性，而不是采用運動式、急于求成的治理模式。因此，英國政府會基于之前的政策實施效果進行修改完善，每年循序漸進地制定延續政策，始終注意保持政策的可持續性。而且，這些政策并不是孤立存在的，全國性政策與地方政策遙相呼應、協同推進。再次，英國政府深刻認識到政府數據開放是關系國家整體治理的系統性工程。因此，數據開放政策覆蓋面極為廣泛，涉及法律制度、組織架構、數據理論、數據標準、隱私保護、人才培養及市場監管等多個方面。
同時，英國也加大了資金投入。英國在開啟政府數據開放建設之初就投資了8000萬英鎊，用于鼓勵個人或企業研究開放數據，誰研究出了成果，誰就可以申請基金獎勵。很多英國民眾都參與到了政府數據開放的建設中來。2012年，英國投資10萬英鎊建立世界上首個“開放數據研究所”（ODI），以幫助產業界充分利用這些數據的開放所帶來的機遇。2013年1月，英國政府向航天、醫藥等八類高新技術領域注資6億英鎊，其中大數據技術獲得了1.89億英鎊，是獲得資金最多的領域。
英國非常重視對數據文化的宣傳，走文化建設與技術發展相統一的道路。目前，英國政府已經成功舉辦了多場關于開放數據領域的展覽，吸引全民參與開放數據建設。英國開放數據的良好局面，與政府對數據文化的宣傳有著很大的關系。這說明只有讓數據文化深入人心，公眾真正了解政府數據開放，看到政府數據開放帶來的好處，才會發自內心地支持和參與，促使開放過程更加順利。
4. 新加坡大數據治國理念
新加坡是實現政府數據開放的先驅國家之一。早在2008年，新加坡政府便提出了一項全國性計劃——新加坡地理空間信息庫（Singapore Geospatial Collaborative Environment,SG-SPACE）。新加坡多個政府部門與研究機構合作開發智慧地圖平臺Onemap，計劃將土地、人口、商業和公共安全數據統一整合到政府構建的數據中心，大幅減少公共部門采集、處理、管理地理空間信息的重復工作，系統推進空間數據的全面共享和流通，為社會公眾及企業開放地理空間數據，以幫助其決策。基于SG-SPACE項目，政府部門為公眾提供了學校、商業、交通及住房等眾多可查詢信息，讓使用者隨時搜索各種各樣的地理空間信息。新加坡土地管理局（Singapore Land Authority）為基于位置的服務（LBS）的企業提供了數據開放平臺與API接口。新加坡陸路交通管理局通過開放交通數據，鼓勵社會利用公共數據開發應用軟件。目前，企業已經開發了100多項應用，涉及停車信息、公共廁所、野貓管理等公共服務。新加坡人力部發布一個全新互動網站，開放新加坡勞動力市場相關的官方數據，企業雇員及雇主均可參考該網站上的工資、雇用條件、員工規模及員工流動率等數據指標，為招聘應聘進行決策輔助。2011年6月，新加坡政府便已正式啟動政府共享信息平臺data.gov.sg，開放了來自60多個公共機構的8600個數據集，其中50%的數據是可機讀的。
為了促進政府數據全面開放，新加坡采取了多方面的舉措。
一是建立完善的數據開放法律制度保障體系。2012年，新加坡公布了《個人資料保護法令》（Personal Data Protection Act 2012,PDPA），旨在防范對國內數據以及源于境外的個人資料的濫用行為，并成立了個人資料保護委員會，對不遵守《個人資料保護法令》的企業進行調查。新加坡還建立了嚴格、明晰、具體、可操作的數據開放標準及規則。
二是完善組織機構建設。新加坡資訊通信發展管理局（IDA）是推進政府部門大數據應用的主要機構。為了更好地實現大數據的廣泛應用，IDA的組織架構采用扁平化模式，將超出半數的官員派出至新加坡其他政府部門和機構充當聯絡人，大力推動政府部門之間的協作和溝通，使該行政部門看起來更像是IT企業。
三是積極引入大數據人才。新加坡為促進大數據等信息技術人才的引入，實施政府首席信息官制度，設立專門的高級官職以全面負責信息技術和系統，加強政府部門的數據資源管理。同時，新加坡開始聘用全球IT業及咨詢業專家作為政府信息技術顧問。例如，2014年新加坡聘請了埃森哲公司的首席數據分析師作為政府首席架構師，為大數據處理分析系統的技術路線提供總體規劃和架構設計，推動政府數據智能化應用。
四是創新研發應用模式。為了激發大數據研發創新活力，新加坡政府很早便開始利用開源平臺模式構建大數據分析系統的創新平臺。例如，將大規模建設網絡平臺——RAHS平臺對社會開放，高校、科研機構和其他社會組織均可依托RAHS平臺進行二次開發，實現平臺價值最大化。此外，為了鼓勵公眾使用政府數據，新加坡政府對數據進行可視化處理，開發了100多個App應用，體現了其高效創新的政府服務理念。
