中國信通院宋靈恩：以數字治理助推國家治理現代化

0 引言

當前，新一輪科技革命和產業變革方興未艾，大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息通信技術日新月異，對經濟社會發展產生深遠影響，為推動國家治理體系和治理能力現代化提供強勁動力。隨著新一代信息通信技術的發展，全球范圍內的數字化轉型正加速推進，數字治理成為各國的重要戰略選擇。新一代信息通信技術正成為賦能政府服務與監管創新的關鍵力量，不斷驅動政府治理從傳統管理向現代治理演進。

1 數字經濟新形勢下推進國家治理現代化的新要求

黨的十九屆四中全會全面闡釋了新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求、總體目標和重點任務，黨的十九屆五中全會提出加強數字社會、數字政府建設，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革，為數字經濟時代加快推進國家治理現代化指明方向，對推動經濟高質量發展、強化科技支撐、建立健全網絡綜合治理體系、積極參與全球治理體系改革和建設等作出重大戰略部署。

1.1 完善數字經濟治理助力經濟高質量發展

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網、5G等新技術加速迭代，共享經濟、數字貨幣、無人駕駛等新模式、新業態層出不窮，數字經濟成為全球經濟增長的新動能。數字經濟能否實現高質量發展，關乎我國能否搶抓新一輪科技革命與產業變革的新機遇。與此同時，數字經濟發展過程中也出現了數據濫用、算法歧視等風險，亟需加快構建面向數字經濟的制度規則體系，治理好數字經濟面臨的新問題，推動經濟社會實現高質量發展。

1.2 強化信息技術支撐應對社會治理復雜化

新一代信息通信技術帶來人類社會的大變革大融合，治理復雜性空前提高。現實社會與虛擬社會相互交織，技術與經濟、社會各領域深度融合，個人信息泄露、社會倫理等風險不斷涌現。傳統的治理手段難以滿足社會發展需求。國家治理需要強化大數據、人工智能、區塊鏈等科技支撐，降低治理成本，提高治理效率，讓新一代信息通信技術充分賦能治理現代化，更好地應對社會日益復雜化的新形勢。

1.3 建立健全網絡綜合治理體系營造清朗網絡空間

互聯網連接了海量個體，網絡空間形成了一個包羅萬象的數字生態。隨著網絡自媒體的數量爆發式增長，虛假、暴力、恐怖等有害內容逐漸出現，侵犯個人權益，擾亂社會秩序。建設什么樣的網絡空間、怎樣建設網絡空間，逐漸成為國家治理面臨的重要問題。國家治理亟需充分發揮政府、企業、社會等多元主體的作用，打造網絡綜合治理新格局，形成治理合力。

1.4 參與全球數字治理規則改革和建設，貢獻中國智慧

習近平總書記多次強調，要“統籌國內國際兩個大局”。當前世界處于百年未有之大變局，科技革命與產業變革引發經濟版圖變遷、政治格局調整。數字治理規則正處于激烈重構期，全球主要數字經濟體紛紛提出自身的治理主張，數字經濟的發展與治理，已經成為大國博弈的重要領域。黨的十九屆四中全會提出，我國應積極參與全球治理體系改革和建設，不斷提升在全球數字治理領域的話語權與影響力。

2 數字技術推動國家治理實現三大轉變

當前，以數字政府、智慧城市、數字社會等為代表的數字治理正在有序推進，將全面重塑政府管理的理念、規則、機制和手段，推動國家治理體系和治理能力深刻變革。

2.1 萬物互聯構筑泛在感知能力，推動國家治理向數據驅動型治理轉變

信息是國家治理的重要依據。要更好地運用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。黨的十八大以來，我國政務數據庫建設取得積極成效，電信、工業、金融、社保、質檢、稅收等關鍵領域數據庫建成并投入運行。數據是重要的信息載體，通過對數據的廣泛采集、充分挖掘，能在準確把握客觀實際的基礎上，研判發展趨勢，不斷提升政府決策的科學性與前瞻性，推動國家治理從經驗驅動型向數據驅動型轉變。當前，以5G、物聯網為代表的新一代技術，推動萬物互聯時代加速到來，正形成面向全社會的泛在感知能力，能更廣泛地獲取海量、動態、多樣的各類數據資源，為國家治理提供強大的數據支撐。

2.2 智慧大腦構筑精準分析能力，推動國家治理向智能決策型治理轉變

黨的十九大報告提出，要提高治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。借助傳感器、智能終端等感知手段，依托5G網絡、光纖寬帶的海量數據傳輸能力，利用人工智能、區塊鏈等技術與社會治理模式相結合，可大幅提升智能決策、管理和服務的能力，實現公共服務高效化、社會治理精準化，推動政府由粗放式管理向智能化治理不斷轉變。如可借助大數據、人工智能等技術，給出扶貧方向和建議，實現高效扶貧、精準扶貧；通過構建安全風險的監測預警網絡，增強社會治安防控的整體性、協同性、精準性等。

2.3 數據共享構筑高效協同能力，推動國家治理向多元共治型治理轉變

黨的十八大以來，我國政府以數據集中和共享為途徑，不斷推進數字政府建設，通過技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。各地積極搭建各類政務服務平臺，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，進一步提升人民群眾的幸福感、獲得感。此外，政企合作進一步加強，通過建立“大數據交互平臺”，開展政府與企業數據的交互校驗，推進實現主體身份比對、信用信息交互、線索推送和案件協查等，形成線上與線下、政府與平臺的協同治理格局。

3 國內外數字治理情況

3.1 全球發展情況

為應對信息化發展帶來的新形勢、新挑戰，全球主要國家紛紛利用數字治理降低成本，提高效率。數字治理經歷了“無紙化辦公”、傳統電子政務、數字政府等發展階段，其核心應用逐漸從簡單的網上辦公，向公共管理、公眾參與、公共服務等領域不斷拓展。數字治理的國際趨勢主要包括3個方面。

一是重視戰略規劃對數字治理引領作用。世界主要國家紛紛出臺數字戰略，對數字治理進行頂層設計與系統推進，搶占信息化發展與治理的制高點，加快推動經濟社會的數字化轉型，如《數字歐盟議程2020》、《數字法國2020》、德國《數字化戰略2025》、澳大利亞《2025政府數字轉型戰略》等。英國頒布《政府數字化戰略2012》《政府數字包容戰略2014》《政府轉型戰略（2017—2020）》，2015年啟動的“數字政府即平臺”計劃等系列戰略，為數字治理提供指引，推動以平臺為基礎的政府數字化轉型。

二是強化信息技術對數字治理的驅動作用。新一代信息通信技術歷來受到全球重視，驅動治理的轉型與發展，技術與治理的融合程度不斷提升。例如，美國早在1993年克林頓政府便發布了《運用信息技術改造政府》報告，奧巴馬政府的《數字政府：建立一個面向21世紀的平臺更好地服務美國人民》行政指令確定了以大數據應用支撐政務活動的政策導向，特朗普政府成立美國科技委員會并發布《政府技術現代化法案》，以進一步通過科技推動政府數字化。美國正不斷拓展大數據、人工智能、區塊鏈等技術在交通、金融、醫藥等諸多領域的應用，技術加速驅動治理的數字化、現代化。

三是重視數據資源的開發利用。數據資源是數字治理的基礎支撐。自2009年美國率先推動政府數據的開放以來，世界主要國家和地區加快戰略部署，開放政府數據的規則不斷健全，成效不斷顯現。全球政府數據開放正處于深化階段，開放動力不斷增強、范圍持續擴大。2015年以來，先行國家陸續發布開放政府數據階段性規劃，如美國2015年發布《開放政府數據國家計劃3.0》，法國發布《開放政府數據國家計劃2015—2017》，英國、澳大利亞、韓國發布《開放政府數據國家計劃2016—2018》等。開放政府數據助力解決全球發展中的疾病、貧困、難民、糧食安全等重大難題。如聯合國2009年啟動了“全球脈動”（Global Pulse）項目，通過數據監測了解婦女與兒童的權益保障問題、分析全球金融危機對于犯罪率的影響等。

3.2 我國發展情況

我國積極探索數字治理，充分利用新一代信息通信技術賦能治理，形成了杭州“城市大腦”、云上貴州等典型實踐。具體來看，主要取得了3方面成效。

一是數字化政務服務能力大幅改善。黨的十八大以來，我國政府以數據集中和共享為途徑，積極搭建各類政務服務平臺，逐漸呈現一體化、移動化、共享化的“三化”特點。全國一體化政務服務平臺目前已聯通31個省（區、市）及新疆生產建設兵團、40余個國務院部門政務服務平臺，接入地方部門300 余萬項政務服務事項和一大批高頻熱點公共服務。民生服務移動化逐漸成為主流，全國31個省級政府均開通了“兩微一端”，部分省份開通支付寶、微信小程序，網上辦事實現“輕、快、易”。政府數據共享作用凸顯，基于政務外網建設的國家數據共享交換平臺進一步發揮樞紐作用，累計為生態環境部、商務部、稅務總局等27個國務院部門、31個省（區、市）和新疆生產建設兵團提供查詢核驗服務9.12 億次，有力支持網上身份核驗、不動產登記、人才引進、企業開辦等業務。

二是數字化社會治理能力全方位提升。各行業管理部門積極運用大數據的理念、技術和資源，有效提升了行業管理效能。如為解決城市交通治理難題，2017年杭州市上線的城市大腦交通平臺開啟“用數據研判、用數據決策、用數據治理”的城市治理新模式，高峰擁堵指數迅速從2016年全國第8降至第48，路網高峰擁堵延時指數也逐年下降，治堵效果明顯。依托新一代信息通信技術還可以不斷優化精準治理能力，將國家治理感知觸角廣泛延伸、深度下沉，帶動政策工具、管理手段的精準落地。如在打贏脫貧攻堅戰方面，實施網絡扶貧，進一步發揮“新農具”手機、“新農活”直播、“新農資”數據的作用，推進精準扶貧、精準脫貧，讓農產品通過互聯網走出鄉村，讓山溝里的孩子也能接受優質教育。新一代信息通信技術還能大幅提升應急管理能力，新冠肺炎疫情發生以來，信息技術在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、物資調配、民生保障、復工復產等方面發揮重要支撐作用。如工業和信息化部推出的通信大數據行程卡，可為全國16 億手機用戶免費提供查詢服務，在重點人員追蹤、屬地網格化管理、跨境疫情輸入監測等方面提供技術支撐。

三是新一代信息通信技術支撐的多元共治格局初步形成。新一代信息通信技術的發展為企業、公眾等主體參與國家治理創造了條件，有力提升了治理協同化水平，有利于打造共建共治共享的治理格局。一方面，互聯網等技術發展暢通了政社溝通渠道，促進了政府與公眾之間的協同治理。如國務院“互聯網+督查”平臺開通了社情民意直通車，大范圍拓寬了督查線索來源渠道，優化督查方式，提高督查實效，有力促進了難點堵點痛點問題解決，進一步推動黨中央、國務院重大政策措施落地見效。另一方面，政府數據開放促進了政府與企業之間的協同治理，有利于充分釋放企業治理潛能。如市場監管部門通過與互聯網平臺企業合作建立“大數據交互平臺”，開展電商數據的交互校驗，可以實現經營主體身份比對、信用信息交互、線索推送和案件協查。未來，隨著數據開放的持續推進，政企協同治理能力將進一步提升。

我國數字治理既強調政府政務服務與公共管理能力的提升，又注重激發社會公眾、互聯網平臺企業等主體的協同治理能力，形成治理合力。與此同時，治理也還面臨著一些問題和不足：一是數字鴻溝亟待進一步縮小。現階段，信息基礎設施建設不斷完善，互聯網的滲透率、智能手機的普及率等不斷提高。但與此同時，東中西地區之間、城鄉之間、不同群體之間的“數字鴻溝”仍不容忽視。二是技術應用有待深化拓展。大數據、人工智能、區塊鏈等信息技術應用日益豐富，但在應用領域與場景上還有很大的拓展空間。現代社會各種傳統的與非傳統的、自然的與社會的、國內的與國際的風險緊密交織，強化信息技術在重大公共衛生事件、網絡安全事件等高度復雜嚴峻場景下的應用，增強重大突發事件應急能力建設，是數字治理面臨的重大考驗。三是數據開放共享水平有待提升。一方面是數據共享不足。各地信息系統的整合不足、業務協同水平不高、政務服務不到位等問題仍存在，部門之間的數據資源分散，數據質量差、數據標準與格式不統一等問題突出，跨部門跨層級的數據共享仍存較大難度。另一方面，數據開放水平待提升。近年來，我國數據開放工作取得了很大進展，但許多政府數據仍處于“沉睡”狀態，制約了數據價值的充分發揮。四是安全風險與隱患嚴峻。大數據、人工智能、區塊鏈等新技術發展，帶來新的網絡安全問題。網絡安全威脅來源更加多樣，技術手段更加復雜，網絡攻擊強度、頻率和規模不斷升級，涉及對象更加廣泛、后果更加嚴重。隨著數據價值持續攀升，數據安全已經成為關乎國家安全的重要問題。

4 結束語

面對數字技術帶來的深層次變革，我們需主動適應經濟社會發展形勢，搶抓發展機遇，不斷完善數字治理體系，提升數字治理能力，積極參與全球治理，貢獻數字治理的中國智慧和中國方案。

4.1 健全多元參與機制，持續縮小數字鴻溝

加快建設形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與的數字治理體系，積極參與數字經濟國際規則和標準制定，推動形成國際治理新機制。以人民需不需要、滿不滿意作為數字治理的出發點和落腳點，對數字技術應用的論證納入公眾參與，兼顧欠發達地區以及老年人、殘障人士等弱勢群體需要，保留多樣化服務路徑，提升人民群眾的獲得感、幸福感。

4.2 挖掘技術應用潛力，不斷拓展治理應用場景

強化大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術的應用和服務。深入發掘大數據潛力，開展全流程實時動態監控預警與智能判斷分析，提升源頭治理、動態監控、應急處置能力。著力構建自主可控的人工智能產業生態，推動人工智能與制造、交通、教育、醫療等經濟社會領域的深度融合發展。強化區塊鏈基礎研究，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展，促進發展與治理向著更加互信、共享、均衡的方向演進。

4.3 持續開展數據治理，大力推進數據開放與共享

加強數據統籌，促進多渠道、多種類、多維度數據的有效整合，實現數據權威、透明可信、響應迅速。在保障國家秘密、商業秘密和個人隱私的前提下，持續推動數據開放工作，充分激活“沉睡”數據的經濟社會價值。在明確數據共享標準和范圍的基礎上，加快推進政務數據資源跨地區、跨層級、跨部門共享和交換，提升政府部門社會治理協同聯動能力和民生“一站式”服務能力。

4.4 筑牢安全發展底線，建立健全安全保障體系

從政策法規、技術標準、能力建設等方面全方位建立健全新技術應用的安全保障體系。采用安全可靠的數字產品和服務，完善數據管控、屬性管理、身份識別、行為追溯、黑名單等管理措施，增強防篡改、防泄露、防攻擊、防病毒等安全防護能力。堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，積極防范安全風險，一手抓發展，一手抓安全，兩手同步推進。