預測美國《國家安全戰略》的四個戰略要點

2021年11月10日，美國卡內基基金會發布文章《拜登即將出臺的國家安全戰略：讓它成為現實》(Biden’s Forthcoming National Security Strategy: Making It Real)。

文章表示針對白宮即將發布的《國家安全戰略》進行預測，并建議白宮應該發表一份簡明而現實的聲明，直截了當地說明美國的核心利益及其變化，以及這些變化將對美國的外交和安全政策產生何種影響。

1. 首要問題

根本問題在國內經濟、將美國國內復興放在首位

拜登的戰略傳遞了一個重要信息：美國的國內復興其意義不僅在于復興本身，更是作為成功的外交政策的重要前提。

1.1 美國國內復興與國家安全挑戰

從國家安全的角度來看，美國國內的經濟力量復興至關重要，因為美國的經濟實力是其全球力量的主要來源，而目前美國國內的兩極分化破壞了美國外交政策的連貫性。如今的主流輿論導向普遍認為“美國可能不會很快擺脫當前的政治困境”，這一論調無疑大大削弱了美國在全球的地位和影響力。因此，美國在教育、技術、基礎設施和其他領域的投資與建設，對于美國此時加強應對未來安全挑戰的能力至關重要。

1.2 拜登如何平衡美國國內/國際經濟？

(1）先國內？先國外？

關于國內經濟復興，其中最重要的問題是：拜登政府將如何確定國內經濟復興與海外經濟政策的優先順序關系。

(2）對內：保障美國中產階級利益

美國政府已經意識到，美國經濟正處在貿易轉型的不安全時期，并且長期過度依賴軍事力量的問題不僅導致了許多國際問題，也使得美國國內兩極分化。因此，拜登團隊強調，美國外交政策最終要為美國中產階級服務，并為之提供明確的利益。但必須注意，不可以“保護主義”的方式來應對。

(3）對外：維持開放的國際經濟模式

總體而言，開放的國際經濟模式不僅可以促進美國的發展，也有利于全球秩序的維護。然而，由于安全和政治原因的壓力之下，拜登的國家安全戰略應明確承認海外經濟對美國實力的重要作用，強調通過多種途徑從這種開放的國際經濟中收益。從而傳達出美國國內經濟復興與開放的國際經濟的一致性。

2.戰略基調

強調共同利益，淡化價值觀

在2021年3月的《臨時國家安全戰略指導》和競選言論中，拜登非常強調民主的價值觀，并極力將美國塑造成全球民主的領導者。然而，最終的《國家安全戰略》應淡化這種論調。

如果將價值觀作為美國外交政策的核心因素，很容易導致難以收場的觀念沖突；而強調民主與獨裁主義的全球較量，也將強化世界陣營的對立，同時加劇中美間本已緊張的關系。此外，一味地強調價值觀也會壓縮外交空間，使得美國難以靈活適應復雜多變的外交情況。

如果企圖利用價值觀來加強美國盟友的關系，也不會有什么效果。原因主要是：大多數美國盟友與中國經濟交往甚密，并從與中國的商貿關系中獲得巨大利益，而美國在歐洲的伙伴則也可從俄羅斯獲得能源供應，比如德國就尤其認為其經濟前景與中國密不可分。讓美國盟友們在短期經濟利益和長期自由民主價值觀之間進行權衡取舍，顯然大多美國盟友都會選擇前者。因此，美國聯盟戰略需要關注的是共同利益，而非價值觀。

當然，價值觀也應始終在美國外交政策中發揮作用，從而維護美國在全球道德角色。

3.戰略重點

拜登《國家安全戰略》終版應明確其外交政策重點，并可將其冗長混亂的臨時戰略重新聚焦于以下四個基本問題上，即：美國國土安全、亞洲問題、全球共同利益和美國的聯盟。

3.1 保護美國國土安全

防止外國對美國本土及關鍵基礎設施的災難性襲擊至關重要。當今世界互聯性的加強大大降低了美國地理自然屏障的防御優勢，“對基礎設施的網絡攻擊”仍是美國極易受到攻擊的一個關鍵領域，而且相關攻擊只會越來越多。此外，新冠疫情和自然災害也是未來美國國土安全的重要因素。

3.2 對華戰略：阻止中國復興，避免區域緊張

拜登政府的對華戰略仍在發展中，美國已經推進了如澳大利亞、英國和美國之間的新三邊安全協定(AUKUS)和澳大利亞、印度、日本和美國的四邊安全對話等重要進程。

目前，美國已經普遍認識到，美國的重要國家利益都將與亞洲經濟體密切相關。因此，美國國家安全戰略應明確說明：中國可能在一段時間內威脅到美國在亞洲的利益，并應強調美國和該地區其他國家應阻止中國的復興。同時，該戰略還應找到避免加劇區域緊張的方法，并且可以表示愿意照顧中國的一些利益。

3.3 優先考慮全球共同利益

拜登的臨時戰略正確地指出了采取集體行動保護全球共同利益的必要性，其中最迫切的兩個問題是：①加強對新冠疫情的國際反應；②努力應對氣候變化。然而，由于在國內政治中資源和回旋空間的減少，美國在解決這些問題上的優勢已不如從前。美國或許可以在外交上發揮領導作用，但更需要繼續關注幾年內有望實現的極為有限的目標。

3.4 鞏固美國聯盟

謹慎承諾，重點投入

拜登的臨時國防戰略正確地強調了美國聯盟和伙伴關系的重要性。然而這種聯盟指的是需要建立一個經過改革、適合美國未來利益的聯盟體系。因此，該戰略終版應注意不能承諾：無限期地為那些自己有能力承擔的盟友、或其防務與美國重大利益無關的盟友提供安全保障。(即要：重點關注與美國防務利益密切相關，且無力承擔防務需求的盟友，并給予重點支持和投入)否則將使長期存在的責任分擔問題固化并加重，或在美國內政和利益變化的現實方面誤導盟國。

阿富汗撤軍

美國從阿富汗撤軍引起的政治騷動可能會導致美國受到巨大的輿論壓力。因此，美國《國家安全戰略》應明確確定優先事項，讓社會輿論認為：美國從阿富汗撤軍會加強而不是削弱美國保衛其盟友的能力。從而消除關于撤軍的不利言論，緩解這種暫時的焦慮與壓力。

歐洲&俄羅斯

參與歐洲經濟也是美國的一項重要利益，但該戰略不應夸大對歐洲經濟中心地帶的安全威脅。雖然俄羅斯在核問題上與美國不相上下，但這不應是美國的戰略重點，反而應該澄清美國不打算針對核問題采取相關行動，而是將重點放在其直接威脅美國重要利益的領域上。

結 論

綜上，拜登政府即將發布的《國家安全戰略》不應過于詳細，避免設限過多。在面對紛繁不斷的全球挑戰、意想不到的危機、甚至是自己的錯誤時，政策制定者需要的，不是一個詳細規劃的固定路線圖，而是需要可以適時調整和隨機應變的發揮余地。

因此，新版的《國家安全戰略》需要一個簡明扼要、構思精巧的戰略，從而從更加宏觀的層次與高度幫助決策者度過未來幾年的風浪。