互聯網全球治理中的非政府行為體研究

全球問題和全球挑戰需要全球治理進行應對，而且要求各方力量參與其中。作為全球治理的重要組成部分，互聯網全球治理也應遵循全球治理的基本理念和發展趨勢，非政府行為體作為其中重要的治理力量是其最大的特征之一。當今世界發展面臨大變局，國際發展形勢高度復雜，網絡空間的非政府行為體正在進一步塑造互聯網全球治理生態，需要因勢利導將其治理作用重新放在世界發展的主流視野中審視。2014 年，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜。為此，需要在總體國家安全觀框架下充分培育和利用非政府行為體的治理力量。

一、新時期非政府行為體在互聯網全球治理中的作用

非政府行為體一般在全球治理的語境中使用，有時也被稱為非國家行為體，與國家行為體相對，指除主權國家政府之外的其他參與全球治理的利益相關方主體。近年來，大國博弈成為世界格局的主要關注焦點，同時因為新冠病毒全球大流行，非政府行為體參與全球治理在一定程度上被淡化。但是，在網絡空間治理方面非政府行為體正成為重要的治理力量。

在俄烏沖突爆發后，西方科技公司和社會組織成為一股影響事態發展的重要力量。烏克蘭副總理米哈伊洛·費多羅夫（Mykhailo Fedorov）在給蘋果公司 CEO 蒂姆·庫克（Tim Cook）的公開信中寫道，“2022 年，現代技術可能是對坦克、多管火箭炮和導彈的最好反擊。”從美國互聯網骨干網運營公司柯郡通信（Cogent Communications）切斷了對俄羅斯客戶的服務，到環球銀行金融電信協會（SWIFT）禁止俄羅斯主要銀行使用其基于互聯網架構的國際結算系統，網絡空間非政府行為體在沖突事件中通過采取行動直接參與了治理進程。從微軟發起《數字日內瓦公約》、西門子發起《信任憲章》，到 706 個私營公司和 390 個民間組織與 81 個主權國家政府一同簽署了《巴黎網絡空間信任和安全倡議》，再到各類非政府行為體積極參與聯合國信息安全開放式工作組（OEWG），非政府行為體越來越深度參與互聯網治理的國際規則制定，成為互聯網治理制度的塑造性力量。

互聯網全球治理經由技術社群和國家政府的兩大主導行為體形成了兩大體系，非政府行為體已經充分融入二者之中。從 20 世紀 90 年代互聯網治理活動興起以來，互聯網全球治理逐漸形成了分別以聯合國和互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）為核心的兩大體系，即聯合國體系（UN-led System）和互聯網社群體系（Community-based System）。整體上看，聯合國體系在互聯網層級架構中主要處于內容應用層和基礎設施層，難以制定對各方具有約束力的規則，也難以建立有效的制度體系。中間的邏輯層主要由以 ICANN 為代表的技術社群所主導，目前對互聯網關鍵資源和技術標準的管理較為穩定有序。除了技術社群之外，私營企業和公民社會也是重要的非政府行為體，活躍于聯合國體系和互聯網社群體系之間，特別是深度參與了互聯網社群體系的發起和建設。因此，互聯網治理中以技術社群為代表的非政府行為體發揮的作用越來越大。

對非政府行為體的重視越來越成為各國戰略競爭的重要抓手。2015 年，美國智庫大西洋理事會發布報告《拯救網絡空間的非國家行為體戰略》，提出美國網絡空間的真正力量是私營部門，要建立以非國家行為體為中心的發展戰略（nonstate-centric strategy），持續實現美國主導的網絡空間發展格局。拜登政府發布的《美國國家網絡安全戰略》再次強調了非政府行為體的關鍵作用，并提出要以市場力量為基礎打造具有國家戰略意義的數字生態體系。2019 年，世界互聯網大會組委會發布的《攜手構建網絡空間命運共同體》概念文件指出，構建網絡空間命運共同體應加強政府、國際組織、互聯網企業、技術社群、社會組織、公民個人等各主體的溝通與合作，形成立體協同的治理架構。2022 年，國務院新聞辦公室發布的《攜手構建網絡空間命運共同體》白皮書再次強調，中國倡導堅持多邊參與、多方參與，發揮政府、國際組織、互聯網企業、技術社群、民間機構、公民個人等各主體作用。無論是中國還是美國，非政府行為體正成為各自治理生態體系中重要的建設性力量，并被賦予越來越高的期待。非政府行為體的力量本質上是一個國家社會整體發展水平的體現。十八大以來，我國經濟社會發展取得了重要成就，推動非政府行為深度參與全球治理是新時期可為且必為的戰略選擇。

二、參與互聯網全球治理的非政府行為體類別細分

非政府行為體往往被粗略劃分為私營部門和社會團體，雖然這種劃分有助于清晰地把握非政府行為體的主要主體，但是卻模糊了其中一些行為體的異質性。非政府行為體事實上是互聯網治理生態中數量最龐大的組成部分，包含各種組織、機構、公司以及個人等。因此，有必要進一步科學地細分這些龐雜的行為體。從總體國家安全觀視角出發，根據實質參與互聯網治理所產生的影響的角度，可以將非政府行為體細分為六大類，即技術社群、行業組織、私營企業、學術機構、公民社會和民間智庫（見下圖）。

圖 六大類非政府行為體

在互聯網五十多年的發展歷程中，技術社群一直是推動互聯網發展的重要力量，在互聯網每次重大變革中都有技術社群的身影。技術社群以 ICANN、互聯網工程任務組（IETF）、萬維網聯盟（W3C）等關鍵資源管理和技術標準制定的組織為代表，承擔了包括底層基礎架構設計、協議制訂和推廣、域名解析系統（DNS）管理乃至終端應用等方面的重要工作。

參與互聯網治理的非政府行為體中，行業組織是影響力較大且角色復雜的一類，通過將與互聯網相關的各方納入行業組織，促進共識達成并發起互聯網治理議程，進而促進互聯網行業的發展。在參與互聯網治理的行業組織中，最具代表性的就是國際互聯網協會（ISOC）和世界經濟論壇（WEF）。ISOC 是 IETF 和互聯網架構委員（IAB）等技術社群的出資方和管理實體，同時通過定期組織會議并邀請各相關方參與，積極推進發展中國家的互聯網教育培訓，有效地發起并推進了多項互聯網治理進程。WEF 作為典型的多利益相關方組織，匯聚了全球商業和政治力量，尤為關注最新的互聯網應用與影響，并組建了多個與互聯網治理相關的委員會，發布了如數據跨境流動治理等一系列具有全球影響力的白皮書。

作為互聯網最活躍的參與者和建設者，私營企業是一股重要的治理力量，在互聯網治理領域也愈加活躍，逐漸從后臺走到規則制定的前臺。具有代表性的域名注冊公司威瑞信（VeriSign）是DNS 領域的重要行為體，負責運營母根服務器以及全球十三臺套根域名服務器中的兩個根域名服務器，以及 .com 和 .net 通用頂級域名和 .cc 與 .tv 等全球頭部通用頂級域名的注冊和運營工作。同時，威瑞信也負責維護 .gov 和 .edu 等美國重要行業通用頂級域名的后端系統。此外，在互聯網治理領域日趨活躍的互聯網企業和電信運營商，如微軟、谷歌、華為、阿里巴巴、美國電話電報公司（AT&T）、中國電信等，都是重要的代表。

以高等教育機構為基礎的學術機構在互聯網治理中占據重要地位。專注互聯網治理的學術研究機構和高校的相關研究部門如佐治亞理工學院的互聯網治理項目（IGP）、牛津互聯網研究院（OII）、全球互聯網治理學術網絡（GigaNet）等是突出代表，通過理論建構、政策分析、公共評論、時事博文等學術研究方式，對互聯網發展與規制、數字技術與數字經濟、數字生活與福祉、互聯網倫理與哲學等互聯網治理核心議題展開討論。這些學術機構積極活躍在互聯網治理的世界舞臺，不僅是互聯網治理的啟蒙者、先行者，還擔負藍圖規劃師和建設工程師的重任，其研究成果關系乃至左右未來互聯網治理突破和進展的方向。

公民社會是在推動多利益相關方參與互聯網治理方面呼聲最高也最積極的行動者。擁有幾十億用戶的互聯網公民社會反映了真實社會的多樣性和差異化，其面臨的主要挑戰也是數字化政策制定中如何體現多樣化的觀點和立場。公民社會是一個籠統的指向，可以從“平臺、組織、個人”三個角度對其進一步分類，如平臺層面的互聯網治理論壇（IGF），組織層面的電子前沿基金會（EFF）、外交基金會（Diplo），個人層面的“互聯網之父”們、名人堂入選者以及互聯網領域的引領工作者，在包括治理精神與治理模式、隱私與版權等權利保護、言論自由、互聯網普惠、互聯網安全等互聯網治理中發揮獨特的引領作用。

民間智庫是一種相對獨立的政策研究機構，是互聯網發展中不可忽視的輔助性力量，其往往服務于某個特定的利益群體，以解決現實問題為導向，運用科學的研究方法對政策問題展開跨學科研究，在與政府、企業及大眾密切相關的政策問題上提出對策建議。在互聯網治理進程中知名度較高、影響力較廣的民間智庫，包括東西方研究所（EWI）、國際治理創新中心（CIGI）、戰略與國際研究中心（CSIS）、全球網絡空間穩定委員會（GCSC）等。目前，許多民間智庫關注網絡安全、數字發展、數據治理等互聯網治理與發展議題，不斷提出解決問題的原則、規范等倡議性文件，致力于將互聯網推向更深層的社會應用。值得注意的是，具有較強國際影響力的智庫所發布的報告和倡議往往能進入互聯網全球治理議程場域，形成重要的議程設置，并有效地轉化為共識和原則，例如，GCSC 提出以“不干涉互聯網公共核心規范”為中心的八項規范，廣受關注。

三、以多利益相關方為核心的非政府行為體治理模式

互聯網發端于美國，互聯網關鍵國際組織的組織架構和治理模式具有美國社會的特點和烙印，遵循民間發起、個人參與、自下而上的模式。可以說，以 ISOC、ICANN、IETF 為核心組織，以美國跨國公司、民間智庫以及公民社會為主要擁護團體，構建起了當今互聯網全球治理的基本體系。現存互聯網全球治理體系在某種程度上依賴于美國的力量，是西方政治模式的延伸。

早在 1992 年，美國政治學學者詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）提出的“無政府的治理”以及 1995 年聯合國全球治理委員會發表的著名報告《天涯若比鄰》，都肯定了非政府行為體在全球治理中的重要作用，并促進全球治理的大規模興起。1996 年，美國電子前沿基金會（EFF）創始人之一約翰·巴洛（John Barlow）發表了《網絡空間獨立宣言》，高舉網絡空間的自治旗幟。這種網絡空間的自治思潮深刻地影響了早期技術社群主導的互聯網治理。哈佛法學院的勞倫斯·萊斯格（Lawrence Lessig）進一步提出，網絡空間的治理機制已經發生變化，代碼是其中的法律，對代碼的控制就是權力。早期的互聯網在自由主義思潮下形成了多利益相關方的治理模式，否定了主權國家的絕對控制，強調開放的自下而上的參與機制。

從歷史發展看，在東西方的探索下，互聯網治理逐漸形成兩種不同的治理理念，即多邊主義（Multilateralism）和多方主義（Multistakeholderism），后者即通常所說的多利益相關方主義。前者以主權國家為決策核心，主張政府在互聯網事務中起主導作用，其他團體協同參與，倡導在網絡主權理念下在聯合國框架內制定互聯網發展政策和解決網絡空間國際問題。后者由西方國家發起和倡導，更注重互聯網各參與方的利益訴求，提倡自下而上的決策機制，將決策權力交給各利益相關方，強調了私營部門和公民社會的實質參與。互聯網治理的非政府主體治理模式以多利益相關方模式為代表，強調了政府之外的參與者，希望充分發揮非政府主體的治理力量。

在互聯網發展的早期階段，多利益相關方模式主要被應用于互聯網技術和標準組織。隨著互聯網的不斷發展，多利益相關方模式成為國際社會討論互聯網治理問題的主要方式。成立于 1986 年的 IETF 是多利益相關方模式的早期實踐者，為來自公司企業、研究機構、高校、標準組織的技術人員創造了交流的空間。成立于 1998 年的 ICANN 將多利益相關方模式引入互聯網關鍵資源管理領域。進入 21 世紀，信息社會世界峰會（WSIS）召開了兩次會議，專門討論互聯網全球治理問題。WSIS 的召開使全球利益相關方參與到互聯網治理問題的討論中，其他一些多利益相關方的代表機構還包括 ISOC、W3C、區域互聯網注冊管理機構（如亞太互聯網絡信息中心）、第三代合作伙伴計劃（3GPP）等，甚至政府間平臺也開始探索和接受這種治理模式，如聯合國的互聯網治理論壇（IGF）、經濟合作和發展組織（OECD）等。

長期以來，互聯網全球治理的關鍵規則主要由非政府間平臺主導，在非政府間平臺中形成。越來越多國家政府部門逐漸認識到非政府間平臺的重要性，有意識地加強對非政府間平臺及互聯網領域特有規則制定的參與力度。雖然各國家政府在政府間平臺具有較強控制力和影響力，但是這些平臺目前不是互聯網全球治理的核心平臺。隨著互聯網與現實社會的進一步交融，互聯網領域規則向政府控制的傳統領域擴張，同時傳統規則也向互聯網領域延伸擴展。各國政府也認識到非政府間平臺在互聯網全球治理中不可替代的作用和地位，積極通過支持民間和產業界直接和間接影響非政府間平臺的決策。

四、中國加強非政府行為體參與互聯網全球治理的路徑

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，未來五年的主要目標之一是“國家治理體系和治理能力現代化深入推進”和“更高水平開放型經濟新體制基本形成”。無論是民營企業，還是技術社群、社團組織等非政府行為體，都是高水平開放型經濟新體制的重要建設力量。在以推動構建人類命運共同體、創造人類文明新形態為使命的中國式現代化征程中，不僅需要培育非政府行為體成為重要的發展力量，而且需要成為重要的治理力量，不斷發展完善中國式互聯網治理生態，讓新時代的網信事業走向新的繁榮。

1. 推動非政府行為體走向互聯網治理的前臺

非政府行為體參與路徑強調政府之外的民間力量，主張多元主體根據自己的利益訴求和角色位置參與互聯網事務的規則制定與執行，實現共治共享的治理生態。這種路徑往往強調溝通與合作，強調協商與對話，尊重不同利益主體的訴求，沖突色彩較淡，包容性較強。所以，我國應該重視這種參與路徑，在當前形勢下強化民間治理力量。因此，在政府往后臺站的時候，應該將非政府行為體推向前臺，讓企業、高校、民間社團等非官方機構與組織以及個人充分參與全球治理實踐，在不同平臺上發聲和行動，與國內相關利益團體形成聯動，確保我國參與互聯網全球治理的持續性和有效性。在互聯網全球治理機構持續推動“進人”和“立規”是推動非政府行為體走向前臺的直接舉措，其本質是我國參與互聯網治理工作的人員在國際工作中輸出了符合我國互聯網治理理念的實際貢獻和影響力。推動非政府行為深度參與互聯網全球治理應放眼全球，以開放、透明、合作的態度匯聚全球人力資源，打造互聯網治理的“一帶一路”體系。

2. 深入研究多利益相關方模式促進高質量發展

多利益相關方作為一種具有全球影響力的治理模式，關乎國家安全的方方面面，是總體國家安全觀下的互聯網治理必須回應的核心問題。中國實際上已經在參與過程中成為多利益相關方模式的實踐者和支持者。正如胡啟恒院士在接受采訪時所說的，中國在 20 世紀 90 年代建立國內互聯網管理機制時體現的就是多利益相關方精神。此外，在 21 世紀初聯合國提出互聯網治理的定義、范疇和多利益相關方概念的過程中，中國積極參與并做出了重要貢獻，并促成 IGF 的成立。在 ICANN、IETF 等技術層面的互聯網治理中，中國社群亦深度參與并積極做出貢獻。但是，不能把多利益相關方模式理解為解決所有互聯網治理問題的唯一標準模式。不同國家、不同地區面對的問題不同，治理的選擇路徑或方法也不同，不能簡單照搬照抄，要對其使用場景、條件、關鍵要素有清楚的界定。尤其是不能簡單地把多利益相關方模式理解為削弱甚至否認政府在整個互聯網治理中的地位和發揮的重要作用，特別是涉及公共政策、國家安全、國家主權等問題，都離不開政府的決定性作用。中國在網絡強國建設過程中需進一步加強對多利益相關方模式的深入研究，以更為開放的姿態接納各類有效、有利的治理模式，實現更高水平開放和更高質量發展。

3. 技術與政策議題分而治之，政府民間各有所為

根據國際社會認可的精神以及我國的核心立場，可以把互聯網全球治理問題分成若干個維度。在技術治理議題上，支持技術問題去政治化，尊重 ICANN、IETF 等技術類組織的地位和重要性，支持和鼓勵國內技術社群和企業積極參與、奮發有為。同時，應旗幟鮮明地指出，在涉及安全和發展的核心公共政策問題上，政府具有代表權和主導權。在當前世界發展格局充滿政治化的背景下，需要鼓勵各類非政府行為體積極參與跨國事務，而政府應做好服務性工作，提供保障，而不是直接干預。只有中國的技術社群、企業公司、社會組織壯大了，能夠在互聯網治理的全球舞臺上擲地有聲，才能真正提升我國國際傳播能力，才能更好地維護國家利益和保障國家安全。

4. 完善國家互聯網治理體系，構建內外雙循環治理格局

互聯網是一個典型的全球性系統，任何一個大國的互聯網國家治理體系都深刻地影響全球互聯網治理體系。同時，安全并不是一成不變的，治理更是動態的，需要有迭代觀和協同觀。隨著發展和問題的變化，尤其是自身實力的提升，需要以總體國家安全觀為統領，不斷提高開放水平，以更加自信的自我改革姿態不斷革新國內互聯網治理體制機制。在具體實施的過程中，應廣泛發動群眾、依靠群眾，不斷凝練社會共識，不斷迭代優化，形成一種具有明確價值觀取向的良性的自我更新發展態勢。特別是要建立鼓勵性機制，調動各方積極性，通過內外兼修，推進內外雙循環的治理格局建構，最終才有動力、有能力推動全球互聯網治理朝著更加公正合理的方向邁進。