網絡空間全球治理范式轉變

“守門人”的隱喻生動定義了超級平臺在數字時代扮演的真實角色，而中美歐各國政府一系列戰略、法律和政策的構建，彰顯了政府作為“守門人”的守門人之積極有為的全新定位，成為關鍵的確定性因素。政府正在重構整個網絡空間的治理機制和秩序邏輯，這成為互聯網誕生以來網絡空間全球治理進程最大的變量。政府角色轉變體現的是政府權威的合法性確立與政治秩序的建立過程，變革的底層邏輯是人類社會信息傳播機制變革與范式的轉變。盡管政府的強勢主導有其必然性與必要性，是大勢所趨。但是，政府如何化身為數字時代人類安身立命的“定海神針”，重塑“以人民為中心”的新秩序，以及各國政府如何定位、如何作為，仍然面臨歷史性選擇。

導語：政府強勢回歸，

重構網絡空間新秩序

黨的二十大報告中，“人民”是貫穿始終的一條主線。堅持人民至上，以人民為中心，既是初心，也是方向。過去30年主要以資本驅動的互聯網發展和治理模式，面臨根本性的范式轉變。通過數字技術造福人類，通過互聯網讓生活更美好，是互聯網的根本取向，也是互聯網締造者們始終堅守的初心。重回初心，重新理解這場結構性變革的內在邏輯，洞察全球性的趨勢，是面向未來的關鍵。

2022年11月1日，歐盟27個成員國一致批準的《數字市場法》正式生效，該法案重構了超級平臺治理的制度范式，創造性地提出了“守門人”概念。作為一個隱喻，“守門人”生動地定義了超級平臺在數字時代扮演的真實角色。與此同時，中美歐各國政府幾乎不約而同完成一系列相關戰略、法律和政策的構建，則彰顯了政府作為“守門人”的守門人的全新定位，這預示著全球網絡治理和數字時代社會治理范式的根本性轉向。

圍繞互聯網和網絡治理，以技術決定論為基礎的自由主義和以政府作為國家主權當然壟斷者的國家主義，始終是爭論中“熱鬧”的兩端。事實上，實踐中的真實狀況則更加靈活、多樣且多邊。為應對互聯網技術發展帶來的社會、國家和國際秩序日益增長的動蕩和不確定性，各國政府都在強勢接管并試圖主導網絡治理的新進程。網絡治理和社會治理的融合逐漸成為全球共同議程和新常態，這也使得主導了半個多世紀的網絡治理理論與認知框架開始發生根本性轉變，而這場變革的底層邏輯就是人類社會信息傳播機制的變革。地緣政治、新冠肺炎疫情和平臺治理風暴等力量加劇了全球互聯網發展的不確定性風險。包括作為變革“始作俑者”的互聯網本身，也開始遭受自身力量的沖擊。

互聯網誕生以來，無論是網絡治理實踐領域，還是學術研究層面，人們對全球網絡治理的基本認知，都是以非政府主導的多利益相關方模式（多方模式）為標準，這與以政府主導的固有的國家和社會治理模式形成了鮮明對比——現實世界和網絡世界仿佛兩個涇渭分明的世界。網絡治理的多方模式與現實世界的多邊模式之間的張力，在全球新冠肺炎疫情和中美科技戰等一系列難以準確預料的事件沖擊下，使長期以來固有的范式面臨根本性的調整。隨著地緣政治強勢介入，政府自上而下主導的多邊機制（TD維度，圖1），開始強勢主導并接管了網絡治理的諸多重大議程，比如5G技術、數據與隱私保護、數據跨境流動、網絡安全和反壟斷等。但互聯網內生的自下而上的多方模式（BU維度，圖1）也并未真正退場。這一系列的全球性行動背后都表征：不僅僅互聯網產業，整個網絡空間乃至整個人類社會，都在發生根本性的結構變化。

圖1　數字時代網絡社會和人類社會治理的ＢU-TD雙維雙模機制

隨著智能時代的全面到來，以大型互聯網平臺單向、封閉式主導算法和數據的智能應用爆發，標志著大型互聯網平臺的權力控制達到巔峰。勒索軟件、“信息疫情”、數據跨境流動、算法認知戰等的沖擊，使全球網絡空間進入一個全新的劇烈動蕩階段。迄今，各種不確定性因素還沒有消除的跡象。置身風暴的中心，眺望人類數字文明的未來，當下人們迫切需要解決的問題就是：在不確定的年代如何重塑確定性，如何盡快找到數字時代人類安身立命的“定海神針”。

一

政府從幕后到臺前的底層脈絡：

社會信息傳播機制的變革

傳播變則社會變。技術變革驅動著傳播變革，重大的技術變革可以造就新的信息傳播機制，正如互聯網帶來社會變革的核心正是社會信息傳播機制的改變。如今，傳播已經超越手段與工具，甚至超越新聞與內容，深度嵌入社會，形成“技術—傳播—社會”（TCS）三者強互動、強聯動、強振動的關系。傳播不僅影響每個人的生存與生活方式，還成為國家和社會創新與發展的基礎設施和重要動能。可以說，信息傳播機制的變革，本質上反映的是社會結構的變遷。信息傳播機制變革，必將導致政府角色的調整。政府在網絡空間治理中的角色變化，也可以基于傳播學、從社會信息傳播演進的底層脈絡予以解釋。

過去30年，互聯網帶來了人類社會信息傳播機制的重大變革。這場變革不僅體現在網民的數量級增長，也形成了網絡傳播、社交傳播和智能傳播三大迥然不同的傳播機制，顛覆了百年來穩定的大眾傳播機制。包括大眾傳播機制在內的四種信息傳播機制的此消彼長、相互博弈與聯動，也成為世界各國社會與國家秩序的矛盾和沖突之源，沖擊著國際和全球秩序。

20世紀90年代互聯網革命爆發之前，人類社會信息傳播由傳統大眾傳播主導。內容驅動為其典型機制，其內容主要由媒體機構和專業人士生產。以傳統大眾傳播媒介為主體，以現實空間為基礎，以集中控制、相對封閉、內容相對有限為特征的，基于過程控制、有序非即時的信息傳播機制，我們稱之為大教堂模式（也稱為大眾傳播范式，表1）。可以說信息傳播的大教堂模式，塑造了整個工業革命以來的人類社會、經濟、文化和生活層級制的基本秩序和國家基本治理機制。20世紀90年代，隨著互聯網商業化浪潮的開啟，新的網絡傳播機制快速崛起。這一階段是Web 1.0時代，依然是由網絡編輯主導的一對多的內容驅動機制。隨著網民數量的爆炸式增長，專業與業余人士生產的復合內容成為網絡傳播的主體。以美國的雅虎與美國在線，中國的新浪、搜狐、網易這三大門戶網站為典型代表。網絡傳播依然是以自上而下、集中控制的內容驅動為主，在模式上仍然接近于大眾傳播。

2000年之后，隨著Web 2.0崛起，大眾網民開始成為主導性的內容生產者，形成了以全球一體化的、開放的數字空間為基礎，以自組織、分布式、開放、內容高度冗余和混亂為特征的，基于去控制環節的、即時的信息傳播機制，我們稱之為大集市模式（也稱為數字傳播范式，表1）。尤其是21世紀前10年移動互聯網的全面興起，主流大眾用戶驅動的社交傳播機制開始成為社會信息傳播的主導機制，超越傳統的大教堂模式，以美國的Facebook和Twitter，中國的博客、微博和微信為典型代表。社會主流傳播機制的更替，也極大地沖擊歐美等國家的社會秩序。21世紀20年代，數據的全面崛起成為互聯網產業的主導性驅動力，全新的基于數據驅動的智能傳播機制愈發突出，開始與社交傳播機制形成聯動與融合，成為互聯網應用的創新前沿，同時也進一步強化了大集市模式作為社會信息傳播的主導性范式。目前智能傳播機制和社交傳播機制還處于難解難分、相互聯動的膠著階段，兩者緊密相關，但也呈現鮮明的差異。成功的社交媒體，如美國的Facebook和中國的微信，其信息傳播機制的核心驅動來源于用戶，用戶的人際關系是信息傳播的主要路徑。而作為基于“算力+算法+數據”的新型傳播機制，智能傳播則保持在任何時候都處于“不眠”的狀態。

當然，實際上的社會信息傳播機制并不如學術定義那般涇渭分明，而是呈現大眾傳播、網絡傳播、社交傳播和智能傳播四種傳播機制靈活組合、高度協同的融合聯動狀態。如以TikTok為代表的短視頻，其內容的表現層就是高度融合了以用戶為中心的社交媒體屬性，在內容生產、內容篩選和內容傳播的底層，通過大數據的用戶畫像和算法機制，將智能作為傳播的核心驅動力。而社交媒體，由于社交機器人以及更多算法應用的介入，也呈現一定程度的智能化特征。智能傳播的強勢崛起、新舊機制此消彼長、舊有范式逐漸被取代的格局是大勢所趨。總之，只有深刻把握從大眾傳播到數字傳播范式轉變的大趨勢，才能更好地洞察互聯網社會變革的趨勢及其對社會的影響與沖擊。

互聯網技術的演進以及世界各國主流大眾接入互聯網，不僅對信息傳播、溝通、社交與娛樂產生全面的影響，更深刻改變經濟、文化乃至政治，沖擊社會秩序、國家秩序和國際秩序。多方模式的網絡空間治理不僅無法繼續維持互聯網本身的秩序，對互聯網帶來的社會失序也無能為力。同時，互聯網發展造成的貧富分化和財富集中、數字技術驅動的超級平臺的壟斷，已經成為國家的重大挑戰。公共權力的產生是為了維護社會公共秩序，促進社會公共利益。以實現公共利益為目的的公共權力來自人民。在這種背景下，政府作為公權力的合法擁有者，“以人民為中心”，以公共利益為目的，責無旁貸。政府從幕后走到臺前，既是其當然的使命所在，也是其維護數字時代合法性的關鍵。政府在遭遇互聯網沖擊的同時，也可成為應對這場沖擊的“排頭兵”。

二

網絡空間全球治理挑戰呼喚

新的治理范式

互聯網是以美國為核心的歐美現代科學與技術的產物，受到與生俱來的西方社會、政治與文化的深刻影響。尤其是從20世紀60年代到21世紀初，歐美主導了互聯網的發生、發展與治理。因此，政府在網絡空間扮演的角色及其發揮的作用，與歐美的政府職能的觀念和思想密不可分。所以，在21世紀10年代之前，全球網絡空間治理主流的思想和治理機制認為，政府應該盡可能不直接參與網絡空間治理。這種“去政府化”的理念，既富有歷史傳統，與互聯網早期文化和價值觀相吻合，也具有強大的現實基礎，得到各方支持。可以說，網絡空間天生帶有“去政府化”的基因。

（一）網絡空間“去政府化”的歷史基因

政府職能是行政主體作為國家管理的執法機關，在依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。盡管圍繞政府職能各方和各國的理念不盡相同、爭議頗多，但其核心思想依然具有很強的代表性和普遍性。兩百多年前，亞當·斯密將市場機制作為調節社會資源和經濟發展的最有效方式，并將政府角色定位為“守夜人”，確立了自然自由體系下政府職能的基本思想。有限政府理論即是為了遏制公共權力向專制權力發展的趨勢，避免對個人自由和權利構成侵犯的形成，提出了“政府是一種必要的惡”，必須要對其加以限制，“管得最少的政府，就是最好的政府”等論斷。

具體到互聯網，小政府、無政府理念延伸形成了多種主張。意識形態、文化和商業實踐有助于解釋對網絡空間和政府在其中扮演的角色的初步理解。互聯網的設計者和理論家建立網絡的同時也表達了他們的價值觀，即互聯網是開放的、無等級的，以及無政府主義的。凱文·凱利（Kevin Kelly）、霍華德·萊因戈爾德（Howard Rheingold）和約翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）等理論家將新的數字網絡技術視為一種新的社區和新方法，使組織扁平化、非層級化和集體化，要用一個自組織的社區來取代政府的某些領域。約翰·巴洛（John P. Barlow）在《賽博空間獨立宣言》（1996）中描述了一個無政府的數字伊甸園；唐納·哈洛威（Donna Haraway）將網絡空間視為探索解放、賦權和超越肉體征服概念的媒介，它預示著一個自由主義的未來，一個擺脫政府控制的自由表達的未來；網絡治理專家彌爾頓·穆勒（Milton L. Mueller）在2010年出版的《網絡與國家》（Networks and States: The Global Politics of Internet Governance）中對政府在網絡空間的角色作出了系統和專業的闡釋。2019年，穆勒在其發表的《反對網絡空間主權》（Against Sovereignty in Cyberspace）一文中，仍然堅持認為試圖將主權應用于網絡空間治理的行為不僅不適合該領域，而且威脅到私營部門現有的跨國治理機構。

長期以來，政府一直在網絡空間中扮演著一個矛盾和糾結的角色，體現為其具有邊緣性和主導性。以往拒絕政府主導的主要支撐建立在傳統政府機構官僚特征對互聯網技術創新活力的破壞之上。隨著后現代技術社群主導網絡空間的早期發展，它們主要從技術層面處理標準制定問題，保障互聯網在全球的運行。網絡空間的先驅和思想家將網絡空間想象成一個由私人行動主導和塑造的全球公共空間而淡化了政府的作用。他們認為在沒有國家干預的情況下，自組織的互聯網社區會自然而然地產生“社會契約”。

20世紀90年代初，美國聯邦政府向私人活動開放由政府控制的網絡，對互聯網治理產生了深遠影響。這一舉措被認為是由冷戰期間的市場經濟決定，在許多工業化國家放松管制的趨勢下得到加強。美國有意識地決定盡量減少政府的作用，因為“私營部門的行動比政府控制更可取”。在全球化進程中，國家概念和國家政策的有效性受到沖擊，并嚴重影響了決策者、技術愛好者和互聯網社區對互聯網治理的看法。在放松管制的高潮期間，互聯網的商業化達到頂峰。在互聯網政策的一般原則中，政府的作用是提供一個最低限度、可預測的法律和監管環境。其中，最典型的體現就是主導互聯網全球關鍵基礎與核心資源的互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）架構。政府代表組成政府咨詢委員會（GAC），只能向ICANN理事會提供咨詢意見，而且這些意見不具約束力。對政府角色的排斥成為ICANN機制的關鍵所在，也是整個互聯網技術社群的關鍵“共識”之一。而這種“去政府”的理念和機制，直接奠定了互聯網創新的多利益相關方模式治理機制，也因此形成了與政府主導的傳統治理模式不同的治理機制，而這種多方模式的合法性，很大程度上建立在互聯網半個世紀的有效運行和成功持續發展的基礎之上。互聯網社群排斥政府，并不是說政府“無能”，而恰恰是對政府強大能力的擔憂，擔心政府介入網絡空間治理對互聯網發展產生顛覆性的影響，尤其是對互聯網創新的破壞。

（二）政府主導網絡空間：不確定性中的確定性

過去曾經由科學共同體、技術社群、商業力量等主導的網絡空間全球治理，尤其是曾經在意識形態和治理實踐中占據主導性地位的多方模式，在現實日益嚴峻的挑戰面前，越來越力不從心。尤其時至今日，全球大型數字平臺的興起，多方模式主導的網絡空間全球治理開始面臨全新挑戰。這種挑戰源于面對當今世界多層次內容驅動、全民用戶驅動和數據算法驅動的新的復雜信息傳播格局，諸多新的矛盾、威脅和沖突全面爆發。不同發展程度和不同制度的國家都面臨同樣的困境，包括但不限于以下方面：（1）多方模式的單向主導已經無力維護數字新時代的秩序；（2）網絡空間的諸多失序現象開始嚴重沖擊現實社會的安全與穩定；（3）多方模式迄今難以建立起真正行之有效并具有約束力和執行力的全球協作機制。

約瑟夫·奈（Joseph Nye）在2022年1-2月號美國《外交事務》雜志刊發的《網絡無政府狀態的終結？——如何建立新的數字秩序》（The End of Cyber Anarchy? How to Build a New Digital Order）一文中提出“無政府的網絡空間很難有重建秩序的希望”，“一幅已然失控的網絡世界圖景”其危險的“影響邊界也已從網絡空間自身彌散開去，延展到經濟運轉、地緣政治、民主社會以及戰爭與和平這類基本問題”。約瑟夫·奈無疑抓住了這場變革的本質，頗有1989年弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《國家利益》夏季號上發表《歷史的終結》之氣勢。

關于網絡空間監管的正式討論始于21世紀初期。網絡空間治理內容從技術層面向經濟、社會層面的公共政策和安全領域擴展，逐漸形成多層次、多元化、全方位的治理體系，治理機制由技術專家主導的非政府機構轉向傳統的政府間國際組織和平臺滲透。傳統政府監管的必要性是基于安全、商業和執法的理由進行辯護。多國政府日益將網絡空間視為威脅、不安全和不穩定的來源。在涉及國家監管的情況下，存在著不同的政府角色概念。特別是自2009年以來，對網絡空間相關問題的討論主要集中于主權（sovereignty）與網絡安全之間的關系。網絡空間治理的難點之一是如何突出網絡空間中行政權力的存在。這種存在必須被盡可能多的不同行動者感知和認可。伴隨著更加多源的攻擊出現于網絡空間，主權在網絡安全中的角色問題被激烈地爭論，政府或主權國家的角色和定位問題再次被聚焦。

9·11事件不僅成為美國和世界秩序的轉折點，也是網絡空間的轉折點。隨著互聯網成為國家安全的重要組成部分，有關主權和政府在網絡空間中的作用的主張變得越來越重要。特別是當互聯網成為一個重要的全球基礎設施，安全問題使政府的介入順理成章。盡管互聯網從來都不是以安全為目的而設計的。2007年4月至5月，針對愛沙尼亞政府、電子服務和金融部門的DoS和DDoS攻擊，成為“政府深入監管”議程討論的催化劑。這一事件讓國際社會看到依賴信息和通信技術的國家的脆弱性，特別是鄰國政府的介入，也使國家間的緊張局勢第一次轉移到一個全新的行動領域。國家在網絡空間發起的攻擊性活動的增加，促使人們呼吁在多個渠道建立一個安全和穩定的網絡空間。美國對界定政府在捍衛網絡空間和保護國家關鍵基礎設施方面的角色上也一直處于斗爭和持續的內部分歧中。然而，涉及網絡空間的問題，無論是網絡攻擊還是“信息疫情”，或是勒索軟件和平臺壟斷，如果缺乏各國政府強有力的治理和主導，各種風險和問題就難以真正有效解決。因為政府的本質是公權力，無論是在現實中還是網絡中，都是人類社會建章立制和制度維護的主體。

正是政府機制的“失靈”現象成就了“功勞卓著”的多方模式，成就了互聯網的今天。而如今，時過境遷，正是多方模式“獨木難撐”的“失靈”，造就作為“守門人”的守門人的政府已是大勢所趨。傳統利益機制的失衡導致互聯網巨頭主導的單向度利益最大化的嚴重后果。政府作為社會利益的集合體得以重構網絡空間的利益平衡機制；作為公權力的集合體得以保證法律制度與治理機制的合法性和有效性。更重要的是，政府還需思考如何駕馭網絡空間顛覆性的力量、如何有效維護網絡空間規則和秩序。

三

政府回歸的現實驅動力和內在邏輯：

安全與發展的失衡

如果網絡空間保持著有序的發展，那么政府的上手狀態則不會被視為一個問題，然而，一旦出現問題，政府就轉變成了在手狀態。近三十年，圍繞網絡空間治理的政府角色問題，由不同國家互聯網發展“不同涼熱”造成的各種沖突，開始發生戲劇性的變化。隨著全球網民普及率達三分之二，全球一體化的互聯網信息傳播機制初步形成，世界各國應對互聯網的深層次邏輯開始逐漸走向趨同。政府必須更加積極有為，作為“守門人”的守門人來主導網絡治理和社會治理的全面融合。

（一）政府的上手與在手

通過對網絡空間的架構進行監管，政府使網絡空間中的行為變得更具監管性。從杰克·金史密斯（Jack L. Goldsmith）在《反對網絡無政府狀態》（Against Cyberanarchy）中對關于國家監管互聯網可行性和合法性常見迷思的駁斥，到2006年勞倫斯·萊斯格（Lawrence Lessig）提出“代碼即法律”（Code is Law）的網絡空間可規制性，數字自由主義者對互聯網走向控制架構的方式視而不見，而美國正是推動互聯網架構從自由架構向控制架構轉變的領導者。這種轉變以間接的方式進行，具有隱蔽性，即政府會通過與其他機構合作，使其與自身的目的相一致。在網絡空間，政府不僅可以間接地進行監管，以推進政府的特定實質性目標，它還能改變網絡空間的可調節性。除了這種隱匿的底層控制，互聯網根服務器的絕對控制權問題，網絡監控和網絡竊密等攻擊性行為泛濫，以及在網絡空間的國家間沖突中使用司法手段，使法律淪為解決使用武力合法性的工具，互聯網始終為外部控制留有“接口”。從某種意義上說，政府是一種集體行動的機制。工業時代的來臨催促著政府的重塑。19世紀中后期，技術開始進入國家視野，與治理相結合，逐漸形成一種技術治理范式。從績效管理，到行政發包制，再到項目制……管理技術（“技法”意義上的技術）作為承載科學、理性、規范的機制，內嵌于政府組織結構、政府過程與行政活動之中，促進政府治理理念與方法更新換代。在經濟不斷變化、全球競爭激烈、信息和通信技術復雜的世界，一種非意識形態（區別于自20世紀70年代興起的“新自由主義”意識形態）的“重塑政府”需求再一次到來。如David E Osborne所言，20世紀90年代，我們迫切需要政府，一個更好的、更具創業精神的政府及其治理。“治理是集體解決問題的行為，政府則是我們使用的工具。”信息系統變革一直是政府所有組織變革的重要組成部分。從辦公自動化系統，到數字政務平臺，再到城市大腦……信息技術（“裝置”意義上的技術）的出現使信息時代的政府改革被視為一項新的活動，實現由“不可為”到“可為之”的能力躍升。政府的技術偏好與政府能力/國家能力的數字化轉型，令其自身接入互聯網外部控制“接口”具有可操作性。

從另一個層面而言，后現代的烏托邦是無政府主義的烏托邦，具有后現代性特征的放松管制似乎依靠著以秩序和創造為代表的現代性口號而存在，它一邊幻想著自由市場的自然秩序，一邊憧憬著“技術修復”的無限能力。自然秩序的偶然將確定性投注于對自由市場的信心，所以市場原教旨主義者和硅谷企業家認為，只有商業才能推動創新和技術改造，在數字時代，政府幾乎沒有發揮作用的空間，數字經濟已經與模擬經濟及作為其守護者的國家發生脫節。而對技術能力的憧憬，也為政府重獲主導權掃清障礙——“立法者無法想象一個沒有立法卻有序的世界”。面對龐大的網絡和規模經濟，以及互聯網平臺的壟斷問題，政府被要求制定和執行數字行業政策，確保市場競爭和有效監管、基礎設施安全、政府數據開放，以及保護數據隱私和網絡安全。

所有問題的核心最終歸結為一個終極拷問：數字時代的“定海神針”究竟在何處？約瑟夫·奈給出的答案是政府。政府角色的轉變不僅順應了人類發展進程的現實需要，也與社會信息傳播機制、互聯網技術演進歷程，以及技術影響社會的嚴重程度密切相關。可以說，互聯網重要性的歷史性提升，恰恰是政府重回舞臺中心的根源。

網絡空間全球治理的范式已經從科學共同體和商業力量轉向政府（見表2）。20世紀90年代互聯網商業化之前，其與早期軍方支持的科研項目和科研院所領域內的應用相關，締造互聯網和推動互聯網的科學家、工程師和相關人員構成的科學共同體，完全主導著互聯網的治理進程。如斯蒂芬·沃爾夫（Stephen Wolff）在口述歷史的訪談中提及，在這一階段，互聯網不僅沒有受到美國政府重視，事實上，它也沒有進入主流企業的視野。直到互聯網進入商業化階段后，它才迅速成為政府和商界的明星。從克林頓政府開始，互聯網成為美國政府重要的議程之一。此時政府的介入相對節制，作為克林頓總統的科技顧問，伊拉·馬格齊納（Ira Magaziner）是美國政府操盤互聯網管理的關鍵人物，他主張對互聯網采取一種市場驅動的方式，應避免過分規制。他在1998年麻省理工學院舉行的民主與數字媒體會議上發表名為“民主與網絡空間：第一原則”的演講中提出，網絡空間的第一原則——一個由私人行動者而不是政府領導的環境或世界。時任副總統戈爾的科技顧問邁克爾·尼爾森（Michael Nelson）回憶，當年美國政府的戰略思維和政策舉措比新技術和業界領先了3至5年，比其他國家也領先3到5年。但是，政府并不去做任何計劃和規劃，政府具有遠見，主要為發展創造條件，消除各種阻礙競爭的制度，營造更好的開放和公平競爭環境，而具體都讓市場去決定。20世紀90年代后期進入全球化階段之后，互聯網才開始逐漸成為大多數政府的關注焦點。曼紐爾·卡斯特在《網絡星河：對互聯網、商業和社會的反思》中指出，一個建立在商業化和監管基礎上的新架構正在形成，并且正成為“主要的控制工具，使實施傳統國家權力形式的規制和管控成為可能”。學術共同體迄今依然在互聯網底層的技術標準和關鍵資源層面占據主導性的作用。但是，在互聯網應用以及互聯網所觸及的社會、經濟、文化等層面，它們卻一直在抵抗著來自商業和政府力量的擠壓。

人類現代社會被諸多基礎設施定義，而互聯網作為最重要的基礎設施凸顯其中。虛擬的網絡，事實上建立在不可分割的龐大復雜的數字基礎設施之上。在“無形的網絡”視角下，政府作為巨大的社會背景往往被人忽視。但是，在龐大而實在的基礎設施面前，作為公共物品守門人的政府，始終是巨大的存在。今天，無論是從理論與實踐還是從現實與理想的角度，政府對網絡空間的主導，已成既定事實，且不可逆轉。互聯網發展到今天，只有政府才能駕馭全局。然而，政府主導后所面臨的問題與挑戰依然嚴峻。依靠政府單向度主導的傳統模式依舊“孤掌難鳴”。根植于互聯網的自下而上的多利益相關方力量，仍然是互聯網天然的有機組成部分。

（二）政府依然是數字時代社會秩序的主導者

各國政府，尤其是世界主要大國的政府，已具強勢重導網絡空間之勢，并發出明確清晰的信號：主導工業時代的政府，依然是數字時代社會秩序的主導者，是人類安身立命的“定海神針”。當然，自下而上的多利益相關方力量并沒有退潮，還是數字時代的重要力量。事實上，自上而下與自下而上兩大力量的博弈與協調，始終貫穿于整個互聯網發展的歷史之中。直面現實和未來的挑戰，需要我們重新認識這兩大力量和兩種機制的本質及其關系，面向數字時代的新的理解框架和理論體系亟待構建。

政府角色與秩序的建立或崩塌緊密相連。一方面，西方主流政治學從人類社會自然狀態的假設出發，通過演繹的路徑論證了政治秩序的合法性。政治的關鍵是穩定的社會秩序，而政府就是這種秩序的外化。從亞里士多德所認為的“人生來就是政治的動物，其國家之起源……人類順其自然發展而形成共同體，就是國家”，到以霍布斯、盧梭、洛克等為代表的西方政治思想的主流觀念認為，國家是共同協議也就是契約關系的產物。社會文明進入國家形態，公權力的最高表現形式就是國家及其意志，抑或黑格爾的國家觀把國家視為倫理理念的現實性，即“客觀自由（即普遍的實體性意志）與主觀自由（即個人知識和他追求特殊目的之意志）兩者的統一”。簡言之，國家“普遍意志”與個別“自我意志”相互內化而實現統一。不管哪一種觀點，國家的起源及其基本使命，始終是借助公權力將各種沖突控制在秩序之內。另一方面，政府職責是收縮還是擴張與空間緊密聯系。亨利·列斐伏爾和米歇爾·福柯共同宣布了一個空間時代的來臨。列斐伏爾呈現了一種社會秩序的空間化，一種抽象空間的統治“哪里有空間，哪里就有存在”；福柯則將空間視為任何權力運作的關鍵基礎，一種空間規訓。如今，各種權力仍然不斷地向網絡空間聚集，網絡空間不僅成為國家間競爭的新舞臺，還充斥著一系列關于價值觀和利益、規范和理念的競爭。特別是從約瑟夫·奈對信息技術發展所導致的傳統權力分散化的分析，到亞當·西格爾（Adam Segal）的由黑客掌控的全球網絡空間論斷，網絡空間的國際秩序問題成為各國關注的焦點，特別是在所謂的后自由主義國際秩序時代，新興大國和傳統西方大國都要求在網絡治理中獲得更多的代表性和權力。

政治、知識與財富作為三種重要的權力來源，從互聯網到超級平臺的崛起，原有權力結構正在遭受巨大沖擊，并引發新舊權力之間的博弈，如價值觀沖突、行為體之間的博弈等。隨著治理主體的多元化和異質化，多方制度框架使得行為體之間的矛盾和沖突愈加復雜化，不僅存在不同類型行為體之間的矛盾，而且引入了國家之間的競爭和沖突。在經濟和國家安全層面，與網絡空間相關的沖突又體現了對傳統國際規則的沖擊。政府的誕生與擴張，既是對秩序的公共品缺失的回應——當需要秩序而不能獲得秩序，就具備了政府誕生與擴張的動力，也是對空間中權力空置的回應——當存在新的空間而缺乏權力主體，就具備了政府誕生與擴張的動力。

從認為網絡治理應該由政府和聯合國機制主導，并在ITU和聯合國層面對美國政府壟斷互聯網資源發起挑戰，到深度參與ICANN組建，歷經2003年和2005年由聯合國主導的兩次信息社會世界峰會（WISI），歐洲對網絡治理的主張開始傾向于美國，即對多利益相關方模式的倡導，不認同政府介入互聯網內容審查的網絡主權理念。隨著美國互聯網企業主導整個歐洲市場，歐洲本土互聯網產業競爭力及其盛極一時的通信領域開始全面衰落，歐洲在數字科技領域的主導權也轉移到美國手中。以斯諾登事件為引爆點，歐洲發展和安全并舉的新戰略正式開啟，歐盟數字市場一體化與倡導數字主權成為歐洲的主導性戰略，并在全球率先開啟針對美國互聯網巨頭的反壟斷浪潮。特別是《通用數據保護條例》（GDPR）和《數字市場法案》（DMA）的出臺，將美國互聯網巨頭定位為具有巨大公共權力的“守門人”，這一系列數字治理政策和制度的建立，更核心的啟示是將政府真正確立為“守門人”的守門人。政府回到了整個全球數字治理的至高無上的中心位置。歐洲這一系列舉措，不僅引領了全球數字治理的制度再造，還策動了全球性的政府掌握主導權的浪潮。也因此，歐洲從互聯網和數字技術市場的相對邊緣地位，重回全球關鍵位置。

如同主導了互聯網前期“去政府化”進程一樣，在新的政府主導浪潮中，美國政府也是一馬當先，尤其是針對中國發起“科技戰”。中國在互聯網領域的崛起，無論是網民規模，還是產業發展，都直接動搖了互聯網有史以來美國絕對主導的壟斷地位。這一霸權失落無疑是美國政府強勢回歸，并且采取科技戰、“凈網行動”、“Chip 4”半導體聯盟、“互聯網未來宣言”等一系列背離初衷的“過激”舉措的根源。美國政府將數字科技政治化、武器化，成為地緣政治的“火藥桶”。2022年4月4日，美國國務院宣布成立其第一個網絡空間和數字政策局（Cyberspace and Digital Policy，CDP），重點關注國家網絡安全、信息經濟發展和數字技術三大領域。該機構的使命是：“網絡空間和數字政策局領導和協調國務院在網絡空間和數字外交方面的工作，以鼓勵負責任的國家在網絡空間行為，并推進保護互聯網基礎設施的完整性和安全性、服務于美國利益、促進競爭力和維護民主價值觀。”最近幾年越來越多的證據表明，網絡安全和數字政策對美國國家安全至關重要。美國國務卿布林肯在揭幕儀式上表示，“我們正處于一場圍繞決定我們數字未來的規則、基礎設施和標準的競賽”，昭示著美國政府對互聯網和網絡空間的介入提升到全新的高度和力度。

從聯合國秘書長古特雷斯在2019年第14屆聯合國互聯網治理論壇（IGF）上指出當今網絡治理的無序現狀，“數字合作路線圖”的公布，政府專家組（GGE）和開放成員工作組（Open-ended Working Group，OEWG）形成的聯合國網絡空間治理的兩個并行機制，到ITU、WSIS和IGF等進行的機制改革，聯合國在網絡治理中的角色被重新強調。古特雷斯在2022年1月21日舉行的聯合國大會上闡述2022年工作優先事項時提出，“我們面臨著一場‘五級警報的全球火災’（5-alarm global fire），需要所有國家全力動員”。網絡空間的無法治狀態就是這五級警報之一。古特雷斯警告說，雖然技術為人類提供了非凡的可能性，但“日益加劇的數字領域混亂正在讓最具破壞性的力量受益，并剝奪普通人的機會”。數字時代，聯合國也在全力回歸。

四

自下而上與自上而下

雙向互動的治理新格局

網絡空間的起源、發展和合作精神，與政府決策以及公共支出的現實世界直接相關。網絡空間與公共領域之間的關系并不能簡單地理解為社會是個人的集合、政府是權力的所在地。它們之間的關鍵互動是通過政府戰略、指導方針和法規自上而下進行的，而互聯網所采取的則是自下而上的進路。政府越來越強調其在網絡空間中的作用，導致了權力的重新分配，國家與其他利益相關者之間的競爭加劇。特別是國家之間的權力斗爭，不僅影響私營機構和社會，還暴露出多利益相關方治理模式的不足。

（一）政府的有所為有所不為 

政府維護秩序，主要依靠暴力和權威。前者是強制的服從，后者是自愿的服從。“權力與權威是政治學的核心范疇。從政治學的角度看，權力是迫使對方服從的制度性強制力量，權威是一種使對象因信服而順從的影響力，兩者的實質性區別是強制服從和自愿服從。”顯然，網絡空間治理中政府重奪主導權的本質就是政府權威合法性的確立與政治秩序的建立過程。

網絡空間的治理日益挑戰以主權為組織原則的后威斯特伐利亞世界秩序。特別是隨著越來越多的威脅跨越傳統定義的物理邊界，政府有效履行職責的能力變得越來越復雜。在國家對互聯網影響力不斷增強、各國將網絡空間視為軍事領域的背景下，網絡空間正在或應該回到“威斯特伐利亞模式”的聲音漸強。其實，早在2011年，克里斯·德姆切克（Chris C. Demchak）和彼得·多姆布朗斯基（Peter Dombrowsky）就宣布了一個“新網絡威斯特伐利亞時代”的到來。

傳統固有的美國利益和地緣政治視角局限了約瑟夫·奈對“網絡無政府主義終結”命題的思維。他將網絡空間政府的主導簡單等同于美國政府對主導權的獲得。核心是呼吁美國政府應該采取多層次的戰略，通過強化職責和聯盟，完善網絡的各種規范，立足長遠，構建規范，以保護美國民主這一舊玻璃房子免受互聯網時代新石頭的破壞。這依然停留于美國中心主義，強調了美國政府如何“恩威并施使規范運轉起來”，而恰恰給出了一個方向性的錯誤。通過針對網絡空間的一系列舉措，美國展示了霸權主義如何以削弱和消除主權的名義，在全球網絡空間中擴展單個國家的主權。相應地，通過“國際化”和對“多利益相關者模式”的重新解釋，“弱勢大國”在主權平等的原則下盡最大努力削弱和對沖擴張。顯然，依靠美國政府的單一霸權來終結網絡空間的無政府主義，依然是緣木求魚。因為，當前網絡空間問題的根源，來源于互聯網誕生五十多年來美國政府自始至終排斥和拒絕各國政府在網絡空間的實質性參與，它期望以單極霸權維護網絡空間的長期繁榮。

約瑟夫·奈打破了一個神話，即將網絡空間視為與現實空間截然不同的存在，但他依然沒有擺脫另一個神話——與現實空間一樣，網絡空間并不存在一個一家獨大的“世界政府”。歷史早已證明，美國根本無力單獨扮演全球網絡空間絕對的主導者角色。人類在網絡空間，依然需要建立起一個主權平等、相互尊重的世界秩序。無論大國還是小國，哪一個國家的互聯網發展，都不可能依賴別的國家來推動；哪一個國家的數字治理，也不可能指望別的國家來完成。只有尊重主權，求同存異，站在人類共同福祉的高度，以文明互鑒為基礎，才能一起構建數字時代共同的新秩序。事實上，在網絡空間，美國政府單一霸權的夢想，依然是另一種“無政府狀態”。公權力的合法性本身就昭示著各國以人民為中心的基本使命，每一個國家網絡空間的“定海神針”，依然是本國政府。

從特朗普政府開始，美國政府已經事實上放棄了宣揚“政府不該主導網絡治理”的主張，也開始全面轉向事實上認可“網絡主權”，并以2018年狙擊華為為開端，針對中國開啟全面“科技戰”，更加激進地介入網絡治理。彰顯政府主導性地位的“網絡主權”概念，此前主要由中國與俄羅斯等推動。而此時，歐洲對于網絡主權、數據主權和信息主權等已經形成體系，通過歐盟數字化戰略和GDPR等構建一系列的政策制度，并成為全球數字時代制度構建的高地和世界各國制度建設的最佳參考和樣板。

（二）政府角色的新定位：作為“守門人”的守門人

從Rory Van Loo最早將平臺稱為“新守門人”，以描述行政機構如何令平臺“履行公共監管機構的職責”開始，Eli Pariser在媒體層面強調了平臺作為“守門人”對新聞和信息編輯控制，而取代傳統媒體的“舊守門人”角色。不止于信息的獲取和提供，平臺作為“守門人”的權力更多集中在如數據等關鍵資源的控制上。歐盟《數字市場法案》為控制數據和平臺訪問的門戶網絡公司制定了規則。這是網絡治理重要的制度創新，核心就是將市場市值超過750億歐元、在歐年銷售額達75億歐元、擁有4500萬最終活躍用戶以及上萬家企業用戶的互聯網巨頭稱為“守門人”。認可這些巨頭具有市場和公共利益“守門人”的壟斷性權力，但預設了一系列的合規標準，第一次為狂飆突進的互聯網巨頭套上了轡頭。而這項法案最大的歷史性影響，就是賦予這些互聯網超級巨頭“守門人”的“榮耀”和約束背后，彰顯了一個隱含的全新主張：政府更是“守門人”背后真正的守門人。作為“守門人”的守門人，政府在網絡空間的地位和角色得到了前所未有的確認，從相對幕后的定位，走向舞臺中央。

正如清華大學教授李星所言：“和很多工程系統不同，互聯網并沒有設計藍圖，也不是個別天才人物想出來的，而是全世界千萬名計算機和電子工程科學家和工程師在實踐中試錯，演進而來的。”政府在網絡治理中的角色問題，長期以來都首先是實踐問題，而不是理論問題。實踐先行，無疑是互聯網成功的首要因素。但是，互聯網到了今天，再也無法像早期那樣可以繼續自由探索，尤其是商業層面，不能再無序擴張。

追求效率而導致市場失靈與追求公平而跌落福利陷阱，令人們意識到，“現實的選擇實際上是在不完善的市場和不完善的政府之中以及在二者的各種結合之中進行的”。這進而令關于政府應然職責的討論逐漸成為主流。例如，有效政府理論（effective government）主張，應科學劃定政府邊界，提升政府能力，追求提升治理有效性、控制行政成本，以實現社會中效率和公平的平衡與和諧狀態。又如元治理理論（meta governance）主張，構建自組織、自協同、動態變化的治理網絡，由國家充當元治理角色，對治理網絡進行治理。無論何種情況，政府職責擴張或是收縮，歸根結底受限于時代條件，取決于人對社會總體發展狀況（公平與效率的平衡與彰顯）的認識以及對公共性的定義。根據邁克爾·曼的觀點，權力分為“專制性權力”(despotic power) 和“基礎性權力”(infrastructure power) ，前者是政府無須與社會協商的自主性行動的權力，后者是政府傾向于經社會協商和同意而建構社會生活的權力。政府歸來的角色定位、作用發揮及其與其他主體之間的關系在不同領域呈現的是一種非均衡格局，并且會隨著公平與效率在過剩與短缺的兩極之間動態變化，表現出“鐘擺”特征。例如，在一些領域，政府宜運用基礎性權力，與多元主體建構起協同關系。前者提供資金、政策、基礎設施等，由科學共同體與商業組織等主導，以促進效率。在另一些領域，隨著技術擴散與滲透，網絡空間的影響力超出了“私人領域”和“公共領域”，而越發具有公共性（成為“公共權力領域”），那么就需要政府歸來，運用專制性權力，提供促進公平的公共產品。世界各國面臨的互聯網挑戰各有不同、各具特點，互聯網技術與應用創新的步伐依然沒有放慢，各國的節奏也不盡相同。但是，互聯網帶來的人類社會信息傳播機制的變革進程，卻指向政府回歸這個共同的方向，同時，我們也必須有效應對其巨大的潛在風險和負面影響。

今天，數字空間開始成為人類生存和發展新的主導性空間。信息傳播成為人類現實空間與數字空間聯結的紐帶，也成為兩大空間互動和融合的重要方式，信息傳播也成為認識數字時代政治秩序構建和演進的一個新角度。互聯網技術驅動的社會信息傳播方式的演進，有助于我們理解政府在網絡治理進程中三個不同階段及其特征（表3）。第一階段，也就是數字空間與現實空間相隔離的最初狀態，或者理想狀態，類似于霍布斯、洛克、盧梭、羅爾斯等構想的不存在政治權力和政治秩序的自然狀態。第二階段，也就是過去30年，資本與技術聯手的商業化階段，隨著信息傳播的不斷演進，數字空間與現實空間通過不斷強化的信息傳播，越來越緊密地聯結起來，形成了事實上由商業主導的網絡空間階段。利潤最大化驅動的商業秩序成為數字空間的事實主導。而今天，我們已經進入新的第三階段，基于數字空間的信息傳播已經主導現實空間，兩者已經高度融合，不可分割。代表公共利益的公權力將成為新階段的主導性力量，構建全新的政治秩序。雙重空間構成了人類數字文明全新的基礎設施，成為人類社會的新常態。

一個確定性被顛覆的年代，擁有突破和變革的最佳契機。我們必須突破傳統固有的思維，走出舊有的路徑依賴，采用數字時代新的文明范式視角，才能重塑新的確定性。正如托馬斯·弗里德曼所說“世界是深的”，隨著數字技術深入人類社會，政府在網絡空間的強勢主導是大勢所趨。無論是基礎設施、制度規則還是社會治理，政府的主導性地位已經毋庸置疑。但是，政府該如何有所為有所不為，將是未來全新的考驗。因為，無論是資本還是政府，任何權力無序的擴張和基本制衡的缺乏，都是危險的。針對中國5G和半導體等為重點的“科技戰”全面撼動全球高科技供應鏈，以及借助數字技術優勢展開的算法認知戰，都給數字世界乃至整個現實世界帶來巨大的風險和不確定性。面對挑戰重重的當今世界，現實主義和實用主義正占據著主導地位。這種形勢下，正確的機制是界于政府主導模式（自上而下、集中控制的大教堂模式）與多方模式（自下而上、分布式開放的大集市模式）之間，并不是非此即彼的“二選一”，而是需要優勢互補、相互協同的雙管齊下，這是由數字時代的社會信息傳播機制和社會治理邏輯決定的。

政府如何清晰自己的有所為和有所不為，無疑是接下來最大的考驗。脫胎于科學共同體的互聯網，經歷過黑客文化和創業創新文化的長期洗禮，也經歷了商業力量的催化和刺激。今天，面對政府不可逆轉的主導形勢，我們應該走出習慣性的否認和質疑，理性地理解政府的角色和作用。如今，政府再也不是人類數字治理的“獨角戲”，而需要一種全新思維的數字領導力。數字領導力的核心就是在由新的數字技術主導的世界，在一個全球開放系統環境的新文明范式下，能夠有效動員和協同各利益相關方，構建國家和國際的多方協同治理能力，引領人類社會從無序走向有序。

從互聯網誕生之初開始，政府從來就沒有真正離場過。政府只是從一個長期相對超脫的“守夜人”回到更加主動的守門人位置。互聯網變革以及互聯網策動的社會變革依然不會停息，甚至不會放慢。但是，萬變不離其宗，互聯網變革下的社會信息傳播機制，是我們理解和把握這場變革的基礎。新的社會信息傳播機制改變和塑造人類社會，也決定我們的治理機制。人類的各種治理，歸根結底，都是人類面對不同的環境，實現更好的自我管理。到了今天，網絡治理就是社會治理，社會治理就是網絡治理，在實踐和理論層面都逐漸成為共識。兩者之間和而不同，融而不化，將共同架構人類未來自我管理、自我進步的全新形式。當然，這一過程，注定是不平靜的，也是不平凡的。互聯網帶來了數字文明的福音，也掀起了新的風暴，而人類，終究要在風吹雨打之后，學會適應在風暴中繼續生活和前行。