專家解讀 | 分類分場景保護 探索數據產權新方案

近幾年，數據產權概念在中央文件中逐步獲得明確。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數據列入新型生產要素。2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，強調要將“研究根據數據性質完善產權性質”作為數據要素市場建設的重要舉措。2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用”，對數據要素產權制度體系的相關工作提出了更加明確的戰略性部署。近日，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），從中央制度層面建構起我國數據產權制度，著重突出數據的分類分場景保護，促進各主體數據權益保護與數據有序流通的雙贏，在全球范圍內首次提出數據產權解決方案。

大數據時代，數據的流動與再利用已經成為數字經濟的活力源泉。豐富數據流動場景，創新數據再利用手段，已經成為世界主要經濟體數據戰略的核心抓手。唯有打破部門、行業間的數據孤島，催生數據交換和共享新機制，促進數據開放和安全有序流動，才能最大程度上發揮數據要素的原生價值。唯有厘清數據要素市場上下游各中環節，聚焦數據要素市場關鍵主體，合理確立和保護各方權益，才能推動數據產品創新和數據衍生價值最大化。當前，我國數據要素市場面臨數據源活性不足、數據應用覆蓋面較窄問題，產業實踐雖多但場景類型和應用手段亟需豐富。未來，數據要素價值要實現跨越式提升，一套能夠適應數字技術迭代發展的權利配置制度必不可少，要真正能夠為各方權益保駕護航，要真正能夠激發各類主體的積極性與創新力。

基于分類分場景的理念，《數據二十條》提出的產權運行機制下設了數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權三種權利。上述三種產權是開放的，結合具體的參與主體、參與環節與參與方式，基本可以對應到當前法律意義上的合同性權益、財產性權益、知識產權性質權益、競爭性權益等不同層次的數據權益保護規則。《數據二十條》提出，要審慎對待原始數據的流轉交易行為。這是因為，當前我國數據交易與流轉的產業實踐主要聚焦于挖掘個人數據的商業分析價值，涉及個人信息安全與數據安全，因此需要審慎對待。隨著產業數字化和數字產業化的推進與深入，未來將會有更多市場主體從事行業數據、產業數據等非個人數據的挖掘與應用，還會面臨知識產權、商業秘密保護等法律挑戰，同樣需要審慎對待。

非公共數據按市場化方式“共同使用、共享收益”，數據處理者是數據的開發、利用與應用的主要參與者，應當依法規范與保護。促進數據使用價值復用與充分利用，促進數據使用權交換和市場化流通，需要對企業這一市場主體的數據權益提供恰當、合理的保護。不可否認，數據已經成為企業的重要資產，但數據并不具有排他性與競爭性，因此不宜進行絕對化與排他性的財產權保護。更進一步，保護企業數據權益應當以促進數據共享為目標,企業數據的合理保護應當有利于促進數據共享。很大程度上，國內外對此達成了相當程度的制度共識。此次《數據二十條》中強調市場化、共享、交換，為我國后續具體制度的設計與創新指明了方向。

《數據二十條》進一步規定數據分類分級確權授權，依次對公共數據、企業數據、個人信息數據的原則與關鍵制度做出明確。首先，就公共數據而言，開放共享是原則，同時要做好授權使用的統籌工作，這在一定程度上重構了政府數據開放的原則。從國家戰略層面來看，政府數據開放在過去十幾年來一直是美國、歐洲等發達國家和地區的重要國家戰略之一。因為，相比之前的政府信息公開，政府數據開放可能成為政府信息公開的升級版本，應當將數據開放視為積極主動的平臺服務，惠及企業、個人等多個主體，堅持政府數據開放的公平性、便捷性與數據生態建構。《數據二十條》提出的“原始數據不出域、數據可用不可見”，是當前保護個人隱私和確保數據安全的可行技術方案。基于區分公共事業與產業/行業的二分法，《數據二十條》分別明確了無償使用和有償使用機制。

其次，對于企業數據的授權安排，《數據二十條》首先“保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報”，因為互聯網時代數據已經成為企業的重要資產。在上述前提之下，《數據二十條》關注到市場結構對數據要素分配公平與數據要素市場可持續發展會產生影響，提出要“引導行業龍頭企業、互聯網平臺企業發揮帶動作用”。《數據二十條》提到的大企業與中小微企業之間的雙向公平授權，在歐盟《數據治理條例》與《數據法（草案）》中亦有類似規定。與歐盟重點規制大企業的限制性與排他性數據授權行為不同的是，《數據二十條》提出的公平授權并不局限于評價單方行為，而是“雙向”授權，對于公平的理解維度更加多維與靈活。此外，對于企業數據產品與數據行為的監管與規制，《數據二十條》特別指出要引入第三方機構、中介服務組織。這是因為，數據市場量大、處理者形態眾多、數據技術復雜且新興技術層出不窮，對于監管的專業知識、人力、物力都將是不小的挑戰。基于此，可適當借助第三方機構協助治理，共同探索數據產品標準化的落地方式。

再次，對于個人信息數據，要充分尊重個人意愿，在信息主體授權范圍內依法采集、持有、托管和使用數據。這是因為，《民法典》《個人信息保護法》對個人信息主體權益和個人信息保護提出了立法層面的制度安排，數字經濟發展要充分貫徹以人民為中心的發展思想。與此同時，個人信息還關乎企業角色與國家利益，因此還需要處理個人與企業、國家之間的互動關系。就個人與市場主體之間的關系，《數據二十條》提出要“探索由受托者代表個人利益、監督市場主體對個人信息數據進行采集、加工和使用的機制”；就個人與國家機關之間的關系，《數據二十條》指出 “涉及國家安全的特殊個人信息數據，可以由主管部門依法授權使用”。

總的來說，數據要素權利配置是數據戰略布局中的關鍵一步，其路徑選擇關乎我國數據產權法治保障。當前，《民法典》《個人信息保護法》《數據安全法》等基本法律制度的建構已經完成，公民數據權益意識有明顯提升，各地政府數據開放模式百花齊放，數據安全底線已經筑牢。下一步，應遵循《數據二十條》精神，充分尊重數字經濟尤其是尊重數據特征與市場普遍規律，堅持正確政治方向的前提下，基于數據參與各方、參與環節和具體行為，逐步探索完善數據分類分場景保護的產權方案。