邱實 牟承晉：美國撤銷中國五家網絡運營商運營授權的敘事分析
2022年3月23日，美國聯邦通信委員會（FCC）正式發布“撤銷及終止令”（以下簡稱“撤銷令”），撤銷及終止太平洋網絡公司（Pacific Networks Corp）及其子公司ComNet（美國）公司在美國國內以及國際的運營服務授權，即所謂“214條款”。
FCC專員杰弗里?斯塔克斯（Geoffrey Starks）在聲明中稱，這項“撤銷令”終止了“由‘電信小組’（Team Telecom）所確定的在美國的最后一家中國網絡運營商的214條款授權。”
同一天，針對俄羅斯烏克蘭沖突的北約峰會在比利時的布魯塞爾召開。美國總統拜登24日出席會議。“北約國家元首和政府首腦聲明”要求中國，“不以任何方式支持俄羅斯”，“避免采取任何幫助俄羅斯規避制裁的行動”。
一、相關背景
“電信小組”成立于1997年，是從屬于美國外國投資委員會（CFIUS）的一個臨時和松散的機構，由司法部、國防部、商務部、國土安全部等政府部門組成，審查范圍是電信行業（審查過程和信息不完全公開），包括啟用涉密的“外國情報監視法”（FISA），主要是協助FCC對外國電信運營商的安全審查。自2011年，“電信小組”開始“重點關注”中國網絡（電信）運營商在美國的運營和服務，由于“缺乏資源和協同”，使得“工作效率低下，而且效應滯后。”例如，對中國移動（美洲）公司2011年9月1日申請“214條款”的授權審查，歷時7年，至2018年7月2日給出拒絕中國移動（美洲）公司申請運營和服務授權的建議。
2020年4月4日，時任美國總統特朗普發布行政令（EO 13913），成立“外國參與美國電信服務行業評估委員會”，由司法部長負責，使原“電信小組”的任務和工作被常態化和有組織化。
同年6月9日，美國參議院常設調查小組委員會公布了一份專題報告：對美國網絡的威脅暨對中國國有網絡運營商的失察。其中對中國五家網絡（電信）運營商逐一做了分析，并成為FCC采取行動和發布“命令”的主要依據：
二、定性要素
回顧FCC的撤銷（和拒絕）命令及其過程（包括法院訴訟、FCC的決定和聲明），盡管所針對中國國有五家網絡（電信）運營商的狀況和背景不盡相同，但是FCC所給出的最終理由卻如出一轍。
2022年3月24日，FCC公開一份部分解封的文件，是美國國家電信及信息管理局（NTIA）代表“電信小組”于2018年7月2日，給FCC的關于中國移動（美洲）公司申請“214授權”的審查意見。其中：
● 2011年9月1日，中國移動（美洲）公司提出“214條款”的授權申請，包括：提供基于設施的國際電信服務和零售電信服務，向與外國運營商有聯系的目的地國家和所有的國際點提供國際電信服務，提供國際數據交換、國際專線電路和移動虛擬網絡運營商（MVNO）的服務，以及提供“不需要國際214條款授權的服務”，如數據中心和云服務。
●“電信小組”的審查意見認為，“在目前的國家安全環境下，批準中國移動的國際運營授權申請不符合公共利益”。理由是（省略相應的具體說明）：
1）中國移動受到中國政府的利用、影響和控制；
2）批準中國移動的（國際）“214條款”申請將對國家安全和執法產生重大且不可接受的風險，包括：
——將有助于中國政府對美國的有針對性情報收集，而造成重大和不可接受的風險。
——將有助于中國政府對美國的經濟間諜活動，而造成重大和不可接受的風險。
——將對美國的執法和外國情報收集造成重大和不可接受的風險。
——自FCC在此之前批準一家大型中國國有企業的“214條款”申請以來，美國的國家安全和執法風險已經發生變化。
3）在當前國家安全環境下，重大的和不可接受的國家安全和執法風險不能通過某種緩和協議得以解決。
4）結論：綜上，“電信小組”建議，拒絕中國移動的“214條款”申請。“電信小組”認為，上述非涉密信息足以充分證明拒絕中國移動申請的建議之合理性。
5）附件提供了附加的涉密信息，進一步支持關于拒絕中國移動申請的建議。10個文件目錄是：
（1，2）2011年11月3日，中國移動回復“電信小組”于2011年10月5日提出的問題。
（3，4）2012年4月27日，中國移動回復“電信小組”于2012年2月28日提出的問題。
（5）2013年10月7日，中國移動給“電信小組”的信函。
（6）2014年9月25日，中國移動的法律顧問（代表）肯特?布雷西（Kent Bressis）給美國司法部的信函。
（7）2014年10月31日，中國移動給美國國務院的介紹演講稿。
（8）2015年1月28日，中國移動給美國國防部的電子郵件。
（9） 2015年5月14日，美國司法部給中國移動的信函。
（10）2015年6月12日，中國移動提出的緩和建議。
顯見，“電信小組”于2018年7月2日建議拒絕中國移動的“214條款”申請，其“非涉密理由”不僅成為FCC“撤銷令”的定性要素和模板，而且推動了FCC的轉型和法定職權的潛在擴展，以及采取進一步的關聯和協同行動。
三、敘事分析
2021年3月12日，FCC公布了“有史以來第一份對國家安全構成不可接受的風險的通信設備和服務的清單”，被稱為“覆蓋清單”（Covered List），其中包括五家中國民營企業：華為技術，中興通訊，海能達通信，海康威視，大華技術。
2022年3月25日，FCC更新了“覆蓋清單”，增加了中國移動（美洲）公司和中國電信（美洲）公司；并在其公告中稱，“FCC認為，‘電信小組’也明確了中國電信（和中國移動）所運營的服務還能夠以其他方式對美國國家和民眾的安全構成不可接受的風險。”
至此，針對中國的“清潔網絡”計劃的階段性和目標性已見實質性端倪，并且還在“緊鑼密鼓”地進行時。
【圖1 “清潔網絡”的構成（來源：美國國務院）】
FCC明確表示，下一步將審查在美國的外國數據中心以及邊界網關協議（BGP）。由此，必然涉及網絡自治系統（AS）和網絡接入點（PoP）以及網絡路由路徑（Path）。
目前，FCC的法定監管范圍是“電信行業”（主要是電話和衛星的通訊以及電視和廣播）；可以預見，隨著當前趨勢發展，對網絡化數字通信的監管，也將被納入FCC的法定監管范圍。
對于中國五家國有網絡運營商被“終止”在美國國內及國際的運營服務授權，綜合時序和過程的開源信息，值得注意（但不限于）：
1）這五家網絡運營商都被作為是“主導性”（dominant）類型，即在技術上擁有自建和自管的物理網絡（包括光纜網絡），以及基于設施（facility-based）的網絡資源租賃和集成。因此，所面臨的問題和挑戰，不同于完全依賴于網絡資源租賃和集成的“非主導性”（non-dominant）的虛擬網絡（民營服務）運營商。
2）這五家網絡運營商在美國的電信業務和運營，不僅僅服務于在美國的企業和華人，更為重要的是，美國是全球互聯網絡互通之最大的重要中繼中轉節點或站點（包括中國境內互聯網絡的跨境回環互通）。換言之，根據已知中國與國際網絡互聯互通連接狀況，一旦中國這五家網絡運營商在美國的數據中心（自治系統）、網絡接入點（PoP）以及虛擬路徑（如MPLS VPN，IPLC）被關閉，被迫調整重構網絡邏輯拓撲以及遷移第三方的周期、代價和成本將難以估計或評估。
例如，從FCC在3月23日發布的“撤銷令”中可見，“太平洋網絡公司估計大約需要12-19個月以完成MPLS VPN服務的遷移。”而MPLS VPN 僅是“點到點”的一種組網模式。
3）邊界網關協議（BGP）是自治系統之間的路由協議，而自治系統是互聯網絡之間路由的基本單元，即多個自治系統的聯通構成端到端的數據傳輸路徑。曾經，美國國家安全局（NSA）以隱蔽的方法和手段在全球范圍測量和采集自治系統及路由路徑的信息（即“藏寶圖”Treasure Map）；目前，FCC以國家安全和執法為由，名正言順地“審查”自治系統，實則為實施“清潔網絡”計劃中的“清潔路徑”（圖1），其中并不排除美國藉此“對外國情報的收集”。
此外，“斷網”一般指的是物理網絡連接受損或故障（或宕機）所造成的無法聯通狀況；“斷服”一般是由于個別業務的中斷所導致的無法互通現象。然而，從“安全即是服務”的演進，不論是何原因，“斷服”即是“斷網”；而且“斷網”可能影響的是多方（或全局）利益，“斷服”則可能是“降維打擊”和“精準打擊”的一種手段。
美國公司Cogent，不僅管理和運營互聯網的“C”根域名系統以及在全球的12個分布式站點（城市）；而且運營19個開放的自治系統（局域網絡），其中的自治系統（AS 174）在全球自治系統中目前的綜合排名第三，并與6,595個自治系統（局域網絡）互聯互通，且提供互聯網絡的骨干網中繼傳輸。
在俄烏沖突中，Cogent宣布中止對俄羅斯的服務，即在技術上從互聯網的路由路徑中有選擇性地“斷服”。盡管Cogent的“斷服”對俄羅斯的互聯網RUnet并未造成顯著的影響，但是聯系到FCC正在對自治系統采取前所未有的安全“審查”行動，以及美國政府正在籌備和實施的“未來互聯網聯盟”，不能不“未雨綢繆”。
FCC針對中國五家網絡運營商的“撤銷令”再一次無可爭辯地證明，“同一個世界，同一個互聯網”或將成為理想化的過去，不論是情愿（主動）還是反對（被動），全球互聯網絡實際上是“有條件”的互聯互通，是不容否認、不容回避的現實。
綜上所述，從FCC的“撤銷令”到俄烏沖突中的“混合戰”，當前“事件驅動”凸顯的一個關鍵支配因素是：威懾（Deterrence）。
一方面，FCC的“撤銷令”可以被視為“拒止型威懾”（Deterrence by Denial）。但是，鑒于互聯網“剪不斷，理還亂”的特點，如若美國及其盟友欲封鎖中國的互聯網，或“斷網”或“斷服”，都必須為此付出難以（或無法）承受的代價；而美國對“外國情報收集”需要并且主要是通過互聯網（如“開源情報”OSINT）。
另一方面，FCC的“撤銷令”具有明顯的“脅迫”（Coercion），強制在“撤銷令”發布后的六十（60）天內完成網絡連接的遷移和客戶服務的過渡，以至于迫使中國收縮或“讓渡”對互聯網的管轄權和控制權及話語權，（逐步和全面）淪為美國制約或“受制”互聯網的“租戶”。
事實上，上述美國“電信小組”（包括安全部門）所給出的三條“非涉密”理由，清晰地揭示了在網信空間（Cyberspace）針對中國的“威懾力”和“脅迫力”并舉策略，亦是“推進防御”（Defend Forward）的策略與實施。
尤其需要關注的是，中國國內的通信網絡拓撲是“扁平化”結構，縱向垂直互聯，橫向通而不暢，且高度依賴于境外的自治系統（如“Level 3”）和頂級域名（如“.COM”）解析的服務。當FCC完成對邊界網關協議（BGP）暨自治系統的安全“審查”，“威懾力”和“脅迫力”必將會得到顯著的“推進”；而應對如此態勢與現實，其中的過程和問題、困難和挑戰之復雜性程度，遠遠超出“尋求第三方替代和遷移”的應急，或難以預料。
從技術角度認知，一個殘酷的現實是：
“迄今為止對互聯網基礎算法和通信協議的研發，90%來自美國，10%來自歐盟和日本，而中國只是拿著這些算法編應用程序、依賴于這些通信協議建設網絡和擴展應用，且沒有任何貢獻。”
這個評價也許失之偏頗，但不得不直面的問題是：在網信空間（即“社會系統”），中國的競爭實力究竟是什么？
從技術路線反思，“跟隨”或“盲從”，絕不可能實現超越，而且“能力不等于實力”。畢竟，“真正的封閉系統在客觀世界中是不存在的。”
FCC針對中國國有網絡運營商的一系列行動，并非突發或偶然；與此同時，FCC也將俄羅斯的卡巴斯基實驗室（Kaspersky Lab）列入“覆蓋清單”。烏克蘭在美國和北約及其盟國支持下“激活”的全球性網絡戰，美國網絡服務巨頭企業異乎尋常地沖在了“斷服”威脅的最前面。其中（而且還在持續和演變中），在網絡信息領域有太多新顯現的、深層次的、不可或缺的經驗和教訓、戰略和策略、戰術和技術、指揮和控制、理念和意識、原因和過程，需要關聯分析和總結，并將對我們建設網絡強國，產生重大的、顛覆性的認知沖擊和理論與實踐的影響及糾偏。
